Zawłaszczenie państwa (ang. state capture) – rodzaj systemowej korupcji politycznej, w której wąskie grupy interesu wywierają znaczący wpływ na kształt prawa i decyzje państwa tak, by służyły ich prywatnym korzyściom. W odróżnieniu od większości form korupcji, polegających na wybiórczym stosowaniu istniejących przepisów, zawłaszczenie zmierza do takiego ich tworzenia, by z góry chroniły wpływowe podmioty. W szerszym, spornym w literaturze znaczeniu terminem tym określa się też przejmowanie instytucji państwa przez ugrupowanie rządzące.
Pojęcie i geneza Termin wprowadził Bank Światowy w 2000 roku na podstawie badań nad gospodarkami w okresie transformacji po rozpadzie ZSRR. Joel Hellman, Geraint Jones i Daniel Kaufmann odróżnili korupcję administracyjną, czyli wpływ na wykonywanie prawa, od zawłaszczenia państwa, czyli wpływu na samo jego stanowienie. Pojęcie upowszechniła towarzysząca badaniom publikacja Banku Światowego Anticorruption in Transition. Transparency International zalicza zawłaszczenie państwa do najpowszechniejszych form korupcji, w której wpływowe podmioty kupują ustawy, dekrety lub wyroki dla własnej korzyści. Choć literatura skupiała się początkowo na państwach postsowieckich, zjawisko opisywano też w krajach zachodnich o bliskich związkach polityki i biznesu.
Cechy wyróżniające W literaturze rozróżnia się dwa rozumienia zawłaszczenia. W ujęciu węższym, Banku Światowego, zawłaszczają zewnętrzne wobec władzy podmioty prywatne, wpływające na stanowienie prawa dla własnej korzyści. W ujęciu szerszym, częstym w analizach środkowoeuropejskich, dokonuje go samo ugrupowanie rządzące, które, zmieniając prawo, przejmuje obsadę instytucji państwa. Pokrewne zjawiska opisywano jako eksploatację państwa przez partie rządzące, partyjny patronaż w obsadzaniu stanowisk publicznych oraz autokratyczny legalizm, czyli wykorzystywanie zmian prawa do przejmowania instytucji. Choć oba ujęcia łączy podporządkowanie reguł państwa interesom wąskiej grupy, nie ma zgody, czy opisują one to samo zjawisko, a rozszerzanie wąskiej definicji Banku Światowego na przejmowanie instytucji przez rządzących bywa krytykowane jako rozmywające jej znaczenie i podatne na wykorzystanie do celów politycznych.
Od zwykłej korupcji odróżnia je pewność rezultatu. Przy łapówce wynik decyzji pozostaje niepewny, przy zawłaszczeniu jest z góry znany i korzystny dla zawłaszczających, bo wpływ dotyczy tworzenia reguł, a nie ich stosowania. Zawłaszczenie nie zawsze jest nielegalne i bywa realizowane przez lobbing oraz nieformalny wpływ. Daniel Kaufmann i Pedro Vicente opisali pokrewną korupcję legalną, w której prawo kształtuje się na korzyść wąskich grup środkami formalnie zgodnymi z prawem.
Bywa porównywane do , różni się jednak skalą i obszarami wpływu, który nigdy nie jest jawny. Pokrewne jest przejęcie polityki (ang. policy capture), które OECD definiuje jako trwałe kierowanie decyzji publicznych z dala od interesu publicznego ku interesom określonej grupy. Elizabeth Dávid-Barrett wskazała, że pojęcie to pomaga uporządkować rozumienie korupcji na wielką skalę, coraz częściej także w stabilnych demokracjach.
Zawłaszczają państwo wielkie przedsiębiorstwa i osoby prywatne, w tym oligarchowie oraz grupy interesu, a w szerszym ujęciu także same ugrupowania rządzące, konkurujące o kontrolę nad zasobami państwa. Wpływ bywa wywierany przez władzę ustawodawczą, wykonawczą, sądownictwo i organy regulacyjne, a także przez media i skorumpowany proces wyborczy. Były wiceminister finansów RPA Mcebisi Jonas opisał typowy mechanizm jako wymianę kadr instytucji i spółek na osoby uległe wobec zawłaszczających. Pojęcie bywa też stosowane do ugruntowanych demokracji, w tym Stanów Zjednoczonych.
Pomiar, skutki i przeciwdziałanie Zawłaszczenie mierzono metodami sondażowymi i obiektywnymi. We wczesnych badaniach Banku Światowego stosowano ankiety przedsiębiorstw (Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS) o skali nieformalnego wpływu firm na stanowienie prawa. Mihály Fazekas i István János Tóth zaproponowali podejście obiektywne, oparte na danych o zamówieniach publicznych, łączące wskaźniki ryzyka korupcyjnego (na przykład jednoofertowość przetargów) z analizą sieci powiązań zamawiających i wykonawców. Zastosowano je między innymi na Węgrzech i w Bułgarii.
Zawłaszczenie państwa wypacza politykę publiczną ku interesom nielicznych, pogłębia nierówności społeczne, podważa demokrację oraz obniża wzrost gospodarczy i zaufanie do władzy. Transparency International zalicza je do najpowszechniejszych form korupcji, bo deformuje samo stanowienie prawa. Elizabeth Dávid-Barrett wiąże je coraz częściej z .
OECD zaleca cztery uzupełniające się strategie przeciwdziałania zawłaszczaniu państwa: angażowanie podmiotów o rozbieżnych interesach, przejrzystość i dostęp do informacji, rozliczalność oraz wewnętrzne polityki uczciwości w instytucjach publicznych. Transparency International wskazuje ponadto na przejrzystość finansowania polityki, regulację lobbingu i zasady dotyczące konfliktu interesów.
Przykłady Polska W badaniach nad Polską, zawłaszczenie opisywano jako zjawisko strukturalne i ponadpartyjne, którego głównym przejawem było obsadzanie spółek Skarbu Państwa według klucza politycznego i traktowanie stanowisk publicznych jako „łupu politycznego” przez kolejne ekipy rządzące. Analiza około 12 tys. spółek akcyjnych z lat 2001–2017 wykazała, że zmiany w organach spółek państwowych były częstsze niż w prywatnych i nasilały się po wyborach, co opisano jako pogoń polityków za rentą. W 32 największych spółkach Skarbu Państwa w pierwszym półroczu rządów wymieniano od 20,3% prezesów (PO, 2011–2015) do 96,9% (PiS, po 2015), a w okresach pośrednich 55,5% (SLD, 2002–2005), 46,6% (PiS, 2005–2007) i 56,3% (PO, 2007–2011).
Bardziej kontrowersyjnie oceniano zmiany z lat 2015–2023, za rządów Prawa i Sprawiedliwości. Krytycy, w tym instytucje Unii Europejskiej, opisywali jako zawłaszczenie przejęcie kontroli nad wymiarem sprawiedliwości, w tym nad Trybunałem Konstytucyjnym i Sądem Najwyższym, co w grudniu 2017 roku skłoniło Komisję Europejską do uruchomienia procedury z . Według Stefana Sękowskiego nasiliło się wówczas także zawłaszczanie spółek Skarbu Państwa.
Prawo i Sprawiedliwość odrzucało te oceny, przedstawiając zmiany jako reformę. Po wyborach w 2023 roku rząd Donalda Tuska zapowiedział przywracanie niezależności instytucji, a w maju 2024 roku Komisja Europejska zamknęła procedurę z Art. 7. Human Rights Watch oceniła tę decyzję jako przedwczesną i wskazała wątpliwości co do sposobu odwracania zmian poprzedników, w tym usuwania sędziów i masowych zwolnień w mediach publicznych z grudnia 2023 roku.
Po wyborach w 2023 roku również doszło do szerokiej wymiany kadr w spółkach państwowych. Według barometru „Rzeczpospolitej”, obejmującego 44 kluczowe spółki z udziałem Skarbu Państwa, wskaźnik firm ze zmienionym prezesem w ciągu ostatnich 12 miesięcy wynosił w kwietniu 2024 roku 61,4 pkt wobec 100 pkt w kwietniu 2016 roku. Pod koniec 2024 roku barometr osiągnął 94,3 pkt, a po roku rządów koalicji większość spółek kontrolowanych przez państwo miała nowych prezesów. W marcu 2026 roku barometr wynosił 35,6 pkt, a w I kwartale 2026 roku prezesa zmieniła co piąta z 45 analizowanych dużych spółek kontrolowanych bezpośrednio lub pośrednio przez państwo. Zapowiadane odpolitycznienie spółek zrealizowano jednak jedynie w ograniczonym stopniu, a do rad nadzorczych i zarządów trafiło 18 kandydatów koalicji rządzącej, którzy nie zdobyli mandatów poselskich.
Afryka mały|Posiedzenie komisji Zondo, powołanej w 2018 roku do zbadania zarzutów zawłaszczenia państwa w Republice Południowej Afryki Najszerzej udokumentowanym przypadkiem jest Republika Południowej Afryki za prezydentury Jacoba Zumy, gdzie zarzucano rządowi korupcyjne związki z zamożną , mającą wpływać na obsadę ministerstw. Raport Betrayal of the Promise oraz raport urzędu Public Protector State of Capture doprowadziły do powołania w 2018 roku komisji śledczej, tak zwanej komisji Zondo. Pełniejszą analizę przedstawiła książka Shadow State. Koszty zawłaszczenia państwa w RPA przed 2019 rokiem szacowano na około 1,5 biliona randów.
W Kenii temat podniósł raport organizacji Africa Centre for Open Governance z 2019 roku State Capture: Inside Kenya's Inability to Fight Corruption, który nieskuteczność polityki antykorupcyjnej prezydenta Uhuru Kenyatty tłumaczył przejęciem instytucji państwa dla prywatnych zysków, głównie rodziny prezydenckiej. Przed wyborami w 2022 roku ich późniejszy zwycięzca William Ruto zapowiadał zakończenie zawłaszczenia państwa.
Europa mały|Protesty w Bułgarii w 2020 roku pod hasłem „Mafia precz”, wymierzone w korupcję i zawłaszczenie państwa W Bułgarii zarzuty zawłaszczenia państwa i powiązań rządu Bojki Borisowa z oligarchami stały się tłem masowych protestów w 2020 roku pod hasłem „Mafia precz”. Zjawisko opisywano też w państwach Bałkanów Zachodnich, gdzie osłabiało niezależne instytucje i proces rozszerzenia Unii Europejskiej. W Serbii wiązano je z dominacją rządzącej Serbskiej Partii Postępowej, którą Freedom House w raporcie Nations in Transit 2020 przeklasyfikował z demokracji na reżim hybrydowy.
Na Ukrainie system oligarchiczny ukształtował się w połowie lat 90. XX wieku, gdy wąska grupa przedsiębiorców przejęła kluczowe sektory gospodarki i media, a w zamian za finansowanie partii i stacji telewizyjnych obsadzała swoimi ludźmi parlament i instytucje państwa. Ich wpływ na korzystne dla nich prawo i regulacje opisywano wprost jako zawłaszczenie państwa. Rewolucja godności z lat 2013–2014 zmieniła układ sił między oligarchami, lecz go nie rozmontowała. W 2021 roku, za prezydentury Wołodymyra Zełenskiego, uchwalono ustawę o oligarchach (definicja oligarchy, zakaz finansowania partii i udziału w prywatyzacji), której wejście w życie Komisja Wenecka zaleciła odłożyć do końca wojny.
Azja i Bliski Wschód mały|Protesty w Bejrucie w 2019 roku przeciwko klasie politycznej oskarżanej o korupcję i zawłaszczenie państwa Wpływ Hezbollahu na państwo w Libanie i rola proirańskich milicji w Iraku bywają opisywane jako forma zawłaszczenia państwa. W Libanie wiązano je z systemem podziału władzy między elity wyznaniowe, które wraz z powiązanym biznesem traktowały instytucje publiczne jako źródło dochodu i narzędzie klientelizmu. Wczesne badania Banku Światowego wysoki poziom zawłaszczenia odnotowały też w poradzieckich republikach Kaukazu i Azji Środkowej, w tym w Azerbejdżanie, Gruzji i Kirgistanie.
Ameryka Łacińska Za przykłady zawłaszczenia państwa uznaje się też wpływ karteli narkotykowych na politykę w Kolumbii i Meksyku oraz przejmowanie instytucji przez elity w Peru. Rosja wykorzystywała z kolei tak zwany kapitał korozyjny, by zdobywać wpływy w Ameryce Łacińskiej, w tym w Argentynie i Boliwii.
Ameryka Północna