przed wydaniem wspomnianego rozkazu Heydricha, funkcjonariusze Einsatzgruppen zorganizowali żydowskie rady w Będzinie, Ciechanowie, Częstochowie, Grudziądzu, Katowicach, Kępnie, Konopiskach, Krakowie, Łodzi, Makowie Mazowieckim, Piotrkowie Trybunalskim, Przasnyszu, Raciążu, Sosnowcu i w wielu innych miejscowościach.
Rozkaz Heydricha określił kryteria, na podstawie których miały być organizowane Judenraty. Znalazły się w nim następujące wytyczne:
Rozkaz przewidywał ponadto, iż rady starszych w możliwie jak najkrótszym czasie przeprowadzą „na swym terenie” spis ludności żydowskiej.
28 listopada 1939 roku zarządzenie odnoszące się do zakładania Judenratów w Generalnym Gubernatorstwie wydał generalny gubernator Hans Frank. Zamierzał w ten sposób odzyskać władzę nad Żydami z rąk SS, a jednocześnie formalnie potwierdzić nadany Judenratom status instytucji publicznych. Zarządzenie przewidywało, że rady w miejscowościach, w których liczba żydowskiej ludności nie przekraczała 10 tys. osób, będą liczyć dwunastu członków, a w przypadku większych społeczności – dwudziestu czterech członków. Co do zasady członkowie Judenratu mieli być wybierani przez członków swojej społeczności. Następnie mieli wybierać spośród siebie przewodniczącego i wiceprzewodniczących.