Podstawa prawna 1 września 1939 roku, po rozpoczęciu niemieckiej agresji na Polskę, prezydent Ignacy Mościcki wydał dekret O sprawowaniu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi, o organizacji nadrzędnych władz wojskowych i o komisarzach cywilnych. Dekret wprowadzał m.in. instytucję komisarzy cywilnych, którzy w okresie działań wojennych mieli działać przy dowódcach wojskowych wskazanych przez Naczelnego Wodza.

Komisarze cywilni mieli być powoływani przez ministra spraw wewnętrznych, w porozumieniu z Naczelnym Wodzem. Artykuł 20 wspomnianego dekretu dość ogólnikowo określał ich zadania i kompetencje. Mieli oni organizować współpracę między władzami wojskowymi a władzami poszczególnych województw, a w szczególności przedstawiać tym pierwszym: sprawy związane z uprawnieniami dowódców wojskowych wobec władz administracyjnych; sprawy dotyczące interesów ludności w zakresie świadczeń na rzecz wojska oraz roszczeń materialnych osób cywilnych wobec władz i osób wojskowych;