W 1994 został sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego. W 2004 prezydent Aleksander Kwaśniewski powołał go na stanowisko wiceprezesa NSA. Objął też funkcję prezesa Izby Finansowej NSA. W 2015 prezydent Bronisław Komorowski powołał go ponownie na stanowisko wiceprezesa NSA. W listopadzie 2015 w związku z rezygnacją Romana Hausera przejął czasowo wykonywanie obowiązków prezesa NSA. 15 lutego 2016 został przez prezydenta Andrzeja Dudę powołany na stanowisko prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jego sześcioletnia kadencja zakończyła się w lutym 2022, na następcę powołany został Jacek Chlebny.
W swych badaniach zajmuje się analityczną teorią prawa, hermeneutyczną filozofią prawa, filozofią prawa wspólnotowego i teorią integracji. Jest autorem wielu książek i artykułów naukowych oraz redaktorem naczelnym „Archiwum Teorii i Filozofii Prawa”. Wydał też m.in. zbiór tekstów Jerzego Wróblewskiego pt. Pisma wybrane (Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2016 ).