Le budget de l'Union européenne (UE) est l'acte juridique qui prévoit et autorise, pour chaque exercice annuel, l'ensemble des crédits pour les recettes et dépenses estimées nécessaires de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom). Il donne aux institutions de l'Union européenne les ressources dont elles ont besoin pour fonctionner et conduire les politiques qui ressortissent de leurs compétences. Contrairement aux États dont les budgets peuvent être en déséquilibre, les prévisions des recettes de l'exercice doivent être égales aux crédits de paiement pour ce même exercice.
Le budget est établi et exécuté en euros depuis 1999.
L'élaboration du budget relève d'un processus inter-institutionnel qui associe étroitement le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne. Les principales dispositions le régissant figurent pour la plupart dans les articles à du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Le budget annuel de l’UE s’inscrit dans un cadre financier pluriannuel (CFP) fixé pour sept ans qui détermine les montants maximums que l’UE peut dépenser chaque année par domaine et programme d'action. Le CFP établi pour la période 2014-2020 a pris fin ; le CFP 2021-2027 est le nouveau cadre de référence qui a servi pour établir le budget de l'exercice 2021. Pendant la période 2014-2020, le budget annuel de l’UE a représenté un peu plus de 1 % de la richesse produite chaque année par les pays membres de l’UE (RNB). Dans le contexte de la crise induite par la pandémie de Covid-19 en Europe, le plafond budgétaire de l'UE a été augmenté dans le CFP 2021-2027 : ainsi, les crédits de paiement du budget 2021 d'un montant de représentent 1,19 % du RNB total des États membres prévu de .
Au total, les ressources financières de l'UE pour la période 2021-2027 s'élèvent à de crédits d'engagement aux prix 2018, qui se composent du CFP 2021-2027 à hauteur de et du plan de relance doté de . Baptisé « NextGenerationEU », ce dernier est un instrument temporaire pour la relance, destiné à réparer les dommages économiques et sociaux causés par la pandémie due à la Covid-19.
L'UE ne prélève directement aucun impôt. Ses ressources budgétaires sont donc des contributions versées par les États membres. La principale d'entre elles, dite « ressource RNB », est basée sur le poids économique de chacun d'eux. Elle représente selon les années entre les deux tiers et les trois quarts des ressources totales du budget. Les autres sources de financement sont des ressources propres traditionnelles (principalement des droits de douane), une fraction de la TVA perçue par les États membres ainsi que des amendes et taxes diverses. L'Allemagne est le premier contributeur au budget européen, suivie de la France et de l'Italie.
Le premier poste de dépenses est la politique agricole commune, mais sa part décroît depuis le début des années 2000 ; elle représentait encore 37 % des dépenses du CFP 2014-2020 mais sa part est de 31 % des crédits inscrits dans le CFP 2021-2027. Le deuxième poste de dépenses est la politique régionale de l'UE, qui mobilise plus de 30 % des ressources budgétaires et dont l'objectif est de réduire les inégalités entre les régions afin de renforcer la cohésion économique et sociale de l'Union. Les dépenses d'administration de l'UE représentent moins de 7 % de son budget. La Pologne est le premier bénéficiaire des budgets européens, suivie de la France.
Historique Évolutions législatives Les trois Communautés européennes créées dans les années 1950, la CECA, la CEE et Euratom, ont dès l'origine un budget propre. Le processus budgétaire, la nature des dépenses, le mode de financement et les pouvoirs budgétaires respectifs des institutions européennes ont fait l'objet de nombreuses réformes, dans les traités et les réglementations. L’élaboration du budget a toujours fait l’objet de tensions entre les institutions européennes et les États membres, et les réformes des dépenses ont été étroitement liées à celles du financement.
Établie en 1952, la Haute Autorité, organe exécutif de la CECA, exerçait des pouvoirs importants dans les domaines du charbon et de l’acier parmi lesquels un droit de prélèvement direct d'impôts afin de financer ses dépenses de fonctionnement et de recherche. Pour favoriser l’adaptation des secteurs du charbon et de l’acier, la CECA pouvait prêter de l’argent provenant d’emprunts sur les marchés financiers. Cette possibilité n'a pas été reprise dans les traités européens ultérieurs. Les dispositions figurant dans les Le traité instituant la Communauté économique européenne (CEE) et le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) ont été signés à Rome le 25 mars 1957. relatives aux budgets de la CEE et de l'Euratom, constituent encore la base de la procédure budgétaire de l'Union européenne. Chaque institution et agence transmettait une estimation de ses futurs besoins financiers au cours du premier semestre de chaque année. La Commission proposait le budget de l’année suivante avant le mois de septembre. Le Conseil décidait, par un vote à la majorité qualifiée de ses membres, avant octobre. L’Assemblée disposait d’un mois pour proposer des modifications. Le Conseil arrêtait ensuite une décision finale à la majorité qualifiée ou à l’unanimité en fonction du domaine d’action. Contrairement à celui de la CECA, les budgets de la CEE et d'Euratom devaient être en équilibre.
Entré en vigueur le , le Traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes fusionne les institutions exécutives des trois Communautés et met en place le budget des Communautés européennes qui couvre les dépenses de fonctionnement des trois Communautés. Les dispositions financières figurant dans ce traité prévoient que ce budget soit équilibré en recettes et en dépenses. Ce traité marque le début de la fin des spécificités de la CECA en matière financière et budgétaire. Le traité CECA a expiré en 2002 et les dispositions financières relatives au charbon et à l'acier sont alors devenues entièrement du ressort du budget de l'Union européenne..
Le traité de Luxembourg (1970) et le traité de Bruxelles (1975) adaptent substantiellement les règles applicables au budget. Le traité de Luxembourg coïncide avec le premier élargissement de la Communauté au Danemark, à l’Irlande et au Royaume-Uni, et avec la décision du Conseil de mettre en place des ressources propres pour le budget des Communautés européennes. Le rôle de l'Assemblée est accru en 1970 par le droit qui lui est donné de proposer des amendements au projet de budget adopté par le Conseil. Puis, en 1975, le Parlement obtient le pouvoir de rejeter définitivement le budget proposé par le Conseil à la majorité des deux-tiers. Une Cour des comptes est créée par le traité de 1975.
Durant les années 1970 et 1980, la fixation des budgets annuels est source de nombreux désaccords entre le Conseil et le Parlement, dont la légitimité est renforcée depuis son élection au suffrage universel à partir de 1979. Au milieu des années 1980, les Communautés européennes sont confrontées à une crise budgétaire résultant à la fois de la baisse des ressources propres et de l'augmentation des dépenses parmi lesquelles notamment celles relatives à la cohésion régionale au bénéfice de la Grèce, du Portugal et de l'Espagne en vue de préparer le marché intérieur, et celles de la politique agricole commune.
Le président de la Commission européenne, Jacques Delors, propose le une première réforme de la procédure budgétaire. Connue sous le nom de « Paquet Delors I », elle introduit la notion de « perspectives financières pluriannuelles ». De nouvelles règles budgétaires sont adoptées pour la période 1988-1992. Tirant un bilan positif de cette première expérience de cinq années, la Commission présente en 1992 le « Paquet Delors II » qui fixe des perspectives financières pour la période 1993-1999, soit pour sept ans.
Le traité de Lisbonne pérennise l'élaboration d'un cadre financier pluriannuel. Les dispositions de base le régissant figurent à l'article du TFUE. Le cadre financier fixe les montants des plafonds annuels des crédits pour engagements par catégorie de dépenses et du plafond annuel des crédits pour paiements. Les catégories de dépenses, d'un nombre limité, correspondent aux grands secteurs d'activité de l'Union.
Natures de dépenses À l'origine, les budgets couvrent essentiellement les dépenses de fonctionnement des institutions européennes. Institué par le traité de Rome de 1957, le Fonds social européen (FSE) a pour mission de promouvoir à l'intérieur de la Communauté les facilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs. Sa mise en place en 1958 marque le lancement de la première politique de dépenses de la CEE. Le FSE est le plus ancien des cinq fonds structurels de la politique européenne de cohésion économique, sociale et territoriale inscrits dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020.
Également instituée par le traité de Rome, la politique agricole commune voit le jour en 1962. Ses objectifs initiaux sont de garantir aux agriculteurs des prix supérieurs aux cours mondiaux afin d'augmenter la production et la productivité agricoles et d'assurer de meilleurs revenus aux agriculteurs. Dans les années 1980, la PAC représente plus de la moitié du budget de la CEE. Elle est révisée en profondeur à plusieurs reprises, mais est le deuxième poste de dépenses du CFP 2014-2020 dans lequel la PAC est financée par deux fonds relevant du budget de l’UE : le Fonds européen agricole (FEAGA), qui apporte un soutien direct et finance des mesures de marché, et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui finance le développement rural..
La politique régionale européenne prend forme au début des années 1970, sous la pression de la récession entraînée par le premier choc pétrolier en 1974 et de l'élargissement de la CEE. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) est créé en 1975.. La politique régionale est devenue la principale politique d'investissement de l'UE. Elle est mise en œuvre par le biais de deux fonds principaux : le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion..
Le traité de Luxembourg (1970) crée une distinction entre les dépenses découlant obligatoirement du traité fondateur ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci (DO), et les autres dépenses non obligatoires (DNO). La répartition des pouvoirs budgétaires entre le Conseil et le Parlement diffèrent légèrement selon la catégorie de dépenses. Les subventions directes dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche, ainsi que les dépenses liées aux accords internationaux sont considérées comme des DO, alors que presque toutes les autres sont des DNO. Cette distinction est supprimée par le traité de Lisbonne signé en 2007.
Natures de recettes La CECA, mise en place en 1951, était directement financée par des taxes sur la production de charbon et d'acier, sans dépendre des budgets nationaux. Pour la CEE un système de financement différent est adopté qui s'appuie sur des contributions directes de ses États membres.
Cependant, le , le Conseil adopte une décision relative au remplacement progressif des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés. Ces ressources sont, à partir de 1971, les taxes prélevées sur les échanges avec les pays non membres dans le cadre de la politique agricole commune, et les droits du tarif douanier commun. À partir de 1975, ces ressources sont complétées par celles provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et obtenues par l'application d'un taux qui ne peut dépasser 1 % à une assiette déterminée d'une manière uniforme pour les États membres, selon des règles communautaires. La part de la TVA revenant à l'Europe est collectée par les États, qui la rétrocèdent à la Commission européenne.