Le Renvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières 2018 CSC 48 de 2018 est un arrêt de principe de la Cour suprême du Canada concernant la doctrine du fédéralisme coopératif et comment il interagit avec la compétence du Parlement du Canada en matière de réglementation du trafic et du commerce. Il traite aussi de la nature de la souveraineté parlementaire au Canada.

Les faits La réglementation canadienne en matière de valeurs mobilières est unique en ce sens que le Canada est le seul pays industrialisé au monde sans organisme national de réglementation des valeurs mobilières et, par conséquent, le domaine est réglementé exclusivement par les gouvernements provinciaux et territoriaux. Bien que ces gouvernements se soient efforcés d'harmoniser nombre de leurs politiques, il existe encore suffisamment de variations que les émetteurs de titres doivent effectuer des harmonisations afin que leurs titres soient négociés entre les résidents de chacune des ressorts législatifs concernées.

Depuis les années 1930Voir la Commission royale d'enquête sur les écarts de prix. Ottawa : Imprimerie du Roi. Ottawa: 1935. pp. 43–45., il y a eu un débat sur l'opportunité d'établir un seul organisme national de réglementation des valeurs mobilières, mais des discussions sérieuses n'ont commencé qu'en 1964Johnston, Rockwell & Ford 2014, p. 633.. En 2010, un projet de Loi canadienne sur les valeurs mobilières a été présenté au public. Une question de renvoi a été posée à la Cour suprême du Canada sur la constitutionnalité de ce projet de loi. Dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, la Cour a statué que la loi proposée allait au-delà des véritables préoccupations nationales et, par conséquent, empiétait trop loin sur le pouvoir provincial en matière de propriété et de droits civils.

Certains observateurs ont convenu qu'une autorité nationale de réglementation avec un mandat plus ciblé était encore possible sous d'autres chefs de compétence fédéralePhilip Anisman (29 décembre 2011). "not over yet". The Financial Post. Archivé 10 January 2012, tout comme l'option d'instituer un cadre de coopération avec les provinces. Il y a eu un débat quant à la probabilité de la coopération des provincesTheresa Tedesco (23 décembre 2011). "Ball now in provinces' court". The National Post. Tim Kiladze; Jeff Gray & Andy Hoffmann (23 décembre 2011). "Bay Street pans legal ruling on market regulation". The Globe and Mail.. En , le ministre des Finances, Jim Flaherty, a déclaré que le travail se poursuivait toujours avec les provinces pour créer un organisme de réglementation national qui fonctionnerait dans les limites que la Cour a déclarées relevant de la compétence fédérale Theresa Tedesco (26 janvier 2012). "Flaherty still pursuing national securities regulator, transcript shows". The National Post.. En , son successeur Joe Oliver a annoncé qu'un accord avait été conclu avec plusieurs provinces pour créer un système coopératif de réglementation des marchés des capitaux, et un protocole d'accord a été signé à cet effet.

Le mémorandum envisageaitCSC, par. 21 :

l'adoption d'une loi fédérale sur la stabilité des marchés des capitaux, visant à prévenir et à gérer le risque systémique, ainsi qu'à établir des infractions pénales relatives aux marchés financiers l'adoption par les provinces et territoires participants d'une « loi provinciale type », traitant principalement des aspects quotidiens du commerce des valeurs mobilières une « Autorité de réglementation des marchés des capitaux », tirant son autorité des lois fédérales et provinciales, pour agir à titre d'organisme national de réglementation des valeurs mobilières un Conseil des ministres, [b] qui superviserait l'Autorité, recommanderait des modifications à la Loi provinciale-type et établirait des règlements par l'autorité des lois fédérales et provinciales.

Renvoi québécois Bien qu'il ne soit pas signataire de ce protocole, le gouvernement du Québec a posé en les questions de renvoi suivantes à la Cour d'appel du Québec :

La Constitution du Canada autorise-t-elle la mise en place d’une réglementation pancanadienne des valeurs mobilières sous la gouverne d’un organisme unique selon le modèle prévu par la plus récente publication du « Protocole d’accord concernant le régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux »?

La plus récente version de l’ébauche de la loi fédérale intitulée « Loi sur la stabilité des marchés des capitaux » excède-t-elle la compétence du Parlement du Canada sur le commerce selon le paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?

En , la Cour d'appel a répondu dans une décision 4-1, répondantRenvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières, 2017 QCCA 756 :

1. Non. 2. Non, sauf en regard de ses articles 76 à 79 pour ce qui est du rôle et des pouvoirs du Conseil des ministres, lesquels articles rendent la loi proposée inconstitutionnelle dans son ensemble s’ils n’en sont pas retirés.

Pour sa part, le juge Schrager a refusé de répondre à la première question et a répondu non à la seconde.

Trois appels ont été interjetés devant la Cour suprême du CanadaCSC, par. 6 :

le procureur général du Canada à l'égard des deux questions le procureur général de la Colombie-Britannique relativement à la première question le procureur général du Québec relativement à la deuxième question

Jugement de la Cour suprême En , la Cour a accueilli les deux premiers pourvois et rejeté le troisième en rendant une décision unanime, donnant comme réponses aux questions poséesCSC, par. 132 :

Oui. Non.

Le fédéralisme coopératif

Est-ce que cela entrave indûment la souveraineté des législatures ? Le protocole d'accord expressément envisagé que l'objectif était « l’instauration d’un régime coopératif et unifié de réglementation des marchés de capitaux au Canada conformément au partage constitutionnel des compétences »CSC, par. 22.

La Cour a jugé qu'il s'agissait d'un point important à souligner CSC, par. 50:

Par conséquent, la proposition selon laquelle ce cadre entravait les pouvoirs législatifs des provinces participantes a été rejetéeCSC, par. 17.

La Cour a également noté que la majorité de la Cour d'appel a mal compris la nature de la souveraineté parlementaire, soulignant que, depuis Hodge c. La Reine, « la souveraineté du Parlement et des législatures provinciales est limitée au Canada depuis la Confédération »CSC, par. 56, citant Hodge c. La Reine, UKPC 59 à la p. 132, 9 AC 117 (15 décembre 1883), C.P. (en appel de l'Ontario). Un corollaire important, tel qu'indiqué dans le Renvoi : Loi anti-inflation 2 R.C.S. 373, est que « l’exécutif ne peut entraver unilatéralement l’exercice du pouvoir de légiférer de la législature»CSC, par. 59, citant le Renvoi : Loi anti-inflation aux paragraphes 432 et 433, 1976] 2 RCS 373. Cette observation a également été faite pour les traités conclus par le gouvernement du Canada, qui ne peut lier les provinces sans qu'elles adoptent une loi d'application (comme l'a noté le Comité judiciaire du Conseil privé dans le Renvoi relatif aux conventions sur le travail) UKPC 6, A.C. 326. En raison de cette jurisprudence :

Par conséquent, « le principe de la souveraineté parlementaire est précisément ce qui protège le droit des législatures provinciales d’adopter, de modifier et d’abroger leurs lois relatives aux valeurs mobilières indépendamment de l’approbation du Conseil des ministres »CSC, par 67 et « les législatures canadiennes ont pour seule contrainte la Constitution; elles sont par ailleurs libres d’adopter les lois qu’elles estiment souhaitables et appropriées sur le plan politique. »CSC, par. 71

Délégation du pouvoir de légiférer Alors que le Parlement et les législatures peuvent déléguer des pouvoirs législatifs subordonnés à une personne ou à un organisme administratif, ils n'ont pas le pouvoir de transférer à une autre législature le pouvoir principal de légiférerProcureur général du Canada c. Procureur général de la Nouvelle-Écosse, SCR 31. Comme « ni le Protocole ni la loi provinciale type n’habilite le Conseil des ministres à modifier unilatéralement la législation des provinces en matière de valeurs mobilières, et le régime coopératif n’impose aucune limite juridique au pouvoir législatif des provinces participantes d’adopter, de modifier et d’abroger leurs lois respectives en matière de valeurs mobilières comme elles l’entendent et qu'« aucune partie du système coopératif n'impose de limite légale au pouvoir législatif des provinces participantes d'adopter, de modifier et d'abroger leurs lois sur les valeurs mobilières respectives comme bon leur semble », le Conseil des ministres proposé ne possédera pas l'autorité législative principale, et est donc considéré comme constitutionnel CSC, par. 78–79.

Compétence relative à la réglementation du trafic et du commerce Caractère véritable Citant leurs préoccupations antérieures soulevées dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières et en utilisant les critères utilisés pour la première fois dans General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing pour déterminer si une loi fédérale constitue un exercice valide du pouvoir « général » de réglementation du trafic et de commerce, la Cour a observé que :