Le processus législatif ou la procédure législative est, en droit constitutionnel français, l'ensemble des actes successivement accomplis par le Gouvernement, le Sénat et l'Assemblée nationale, pour parvenir à la création d'un acte à valeur législative, la loi, et à son entrée en vigueur.
La première étape du processus législatif français est le dépôt d'un texte à vocation législative au bureau d'une des assemblées parlementaires, puis son examen dans des groupes réduits de parlementaires appelés commissions. Le texte est ensuite produit devant la chambre réunie en séance publique, et, après son adoption, transmis à l'autre chambre. La promulgation est l'acte du président de la République qui rend un texte définitivement adopté par le Parlement définitivement exécutoire avec force de loi.
En France, le processus législatif fait activement participer le pouvoir exécutif à la production de la loi. En outre, il existe des procédures alternatives pour les lois à valeur constitutionnelle ou organique, comme pour les lois répondant à un objet particulier : la loi de finances et la loi de financement de la Sécurité sociale.
Procédure législative ordinaire
La procédure législative est l'ensemble des actes successivement accomplis, par le Gouvernement, le Sénat et l'Assemblée nationale, pour parvenir à la création d'un acte de valeur législative, la loi, et son entrée en vigueur.
Aux termes de la Constitution, Art. 24 al. 1.. Pour autant, il n'est pas seul à intervenir dans la procédure législative. Notamment, .
Quelle initiative à ce texte législatif ?
Procédure de l'initiativeEugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire
Un texte de loi peut avoir pour origine le Premier ministre (le texte est alors un « projet de loi ») ou un membre du Parlement (« proposition de loi »).
Initiative gouvernementale : les projets de loi Les lois sont conçues par les différents ministères, puis une réunion interministérielle à l’hôtel Matignon arrête la position du Gouvernement.
Étude d'impact Les projets de loi sont précédés de l’exposé de leurs motifs et sont accompagnés d'une étude d’impact.. Il s'agit d'un document rendu public destiné à rendre compte, notamment, des objectifs poursuivis par le projet et de ses incidences dans les domaines juridique, économique, financier, et environnemental.
Les études d’impact sont apparues dans les années , après le rapport public du Conseil d’État de sur la sécurité juridique et le rapport de la mission conduite par Jean Picq sur les responsabilités et l’organisation de l’État. Elles sont établies par deux circulaires du Premier ministre en et , et sont devenues constitutionnelles avec la Loi constitutionnelle du .. La réforme s'analyse comme un instrument de rationalisation du parlementarisme destiné, d'une part, à rééquilibrer les rapports entre Gouvernement et Parlement dans la procédure législative, d'autre part, à améliorer la qualité de la loi votée.. Les études d’impact ne sont pas obligatoires pour les projets de révision constitutionnelle, projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, projets de loi de programmation et projets de loi prorogeant des états de crise. Les amendements, même d’origine gouvernementale ne sont pas soumis à une étude d’impact. Les effets de cette étude sur le processus législatif sont controversés ..
Les propositions de loi sont dispensées d’étude d’impact. Il arrive que des propositions de loi aient été conçues avec la participation, voire sur l'initiative, du Gouvernement ou des services d'un ministère. Cette procédure permet de contourner l'avis du Conseil d'État, et donc de gagner du temps et d'éviter des critiques, et en outre d'éviter au Gouvernement la paternité d'un texte impopulaire.
Si la Conférence des présidents de l’assemblée saisie constate - dans les dix jours ou les dix jours suivant la reprise d’une session parlementaireLoi organique , art. 9.Art. 47-1. - que cette règle n’est pas respectée, les projets de loi ne pourront être inscrits à l'ordre du jourArt. 39 al. 4.. À ce jour, le Conseil constitutionnel exerce un contrôle minimal de la qualité des études d'impact..
Consultations préalables vignette|Siège du Conseil économique, social et environnemental. La Constitution prévoit des consultations préalables obligatoires pour les projets de loi. En plus de celle du Conseil d’État (voir ci-dessous), le Conseil économique, social et environnemental est obligatoirement saisi des projets de loi de plan et des projets de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental. Une commission indépendante, se prononce sur les textes délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs. Les assemblées des collectivités d'outre-mer sont consultées sur les sujets qui les concernent..
Plusieurs autres consultations sont, selon les cas, obligatoires : institutionnelles (Défenseur des droits, Haut Conseil des finances publiques…), agences indépendantes (Arcom, Commission nationale de l'informatique et des libertés…), instances représentatives (Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche…) etc..
Consultation du Conseil d'État vignette|Salle de la section des finances du Conseil d’État.
Le Conseil d’État est obligatoirement saisi des projets de lois. La saisine doit intervenir, sauf exception, au moins quatre semaines avant la date envisagée pour l’inscription du projet de loi au conseil des ministres. Le ministre qui a l’initiative du projet le transmet au secrétariat général du Gouvernement, en joignant à l’envoi l’exposé des motifs, l’étude d’impact, et plusieurs autres documents..
Le texte est renvoyé à une des sections, dont le président nomme le rapporteur. Après la délibération en section, l’assemblée générale du Conseil est saisie. L’avis du Conseil d’État porte sur les normes juridiques (constitutionnelles et conventionnelles) ou sur l’opportunité du texte (répond-il bien au but politique fixé ?)Articles L112-1 et suivants du code de justice administrative.. L’avis, traditionnellement réservé au Gouvernement. est rendu public pour les textes ultérieurs à ...
La loi constitutionnelle du a donné la possibilité au président de chacune des assemblées parlementaires de soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de son assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose dans un délai de cinq jours francs à compter de l’information qui lui en est donnée par le président.Art. 39 al. 5.Ordonnance du relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, art. 4 bis.
Délibération en Conseil des ministres vignette|Le Conseil des ministres se tient au Salon Murat du Palais de l'Élysée.
Après l’avis du Conseil d'État, une réunion, co-présidée par le secrétaire général du Gouvernement et un membre du cabinet du Premier ministre est organisée pour arrêter le texte définitif du projet et de son étude d’impact. Le texte peut être modifié en fonction de l’avis du Conseil d'État, mais le Gouvernement n’est pas lié à cet avis. L’inscription du projet de loi à l’ordre du jour du conseil des ministres est décidée par le Président de la République..
Choix de l’assemblée Les projets de lois peuvent être soumis en premier à l’Assemblée nationale ou au Sénat, sauf dans le cas des lois de finances qui passent d’abord par l’Assemblée nationale, et des lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales ou les instances représentatives des Français établis hors de France qui sont soumis en premier lieu au Sénat.
Initiative parlementaire
L'initiative parlementaireEugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire
La possibilité d'une initiative parlementaire des lois a été introduite par la Charte de et n'a depuis plus été remise en cause.
Les lois d'initiative parlementaire se sont surtout développées depuis l'adoption de la loi constitutionnelle du qui réservait une séance par mois par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée. Depuis, cette fécondité législative a permis à ce qu'en moyenne près de trois lois sur dix soient d'origine parlementaire, bien qu'il leur soit fréquemment reproché d'être des textes sans grande portée. L'exemple de la loi organique du relative aux lois de finances montre que certaines propositions ont au contraire une grande influence. Leur dépôt n'est pas assujetti à une consultation obligatoire du Conseil d’État ou à une étude d'impact, ce qui est source de critiques quand la proposition de loi émane de groupe de députés de la majorité soutien du gouvernement.. Elle procède d'un rééquilibrage des pouvoirs du Parlement en matière d'autorisation et de contrôle du projet de la loi de finance, était d'initiative parlementaire et a été votée par le Parlement sans que le gouvernement ait pu s'y opposer. Cette loi a révisé l'ordonnance du , qui, dans un souci de parlementarisme rationalisé, avait encadré strictement les pouvoirs du Parlement et consacré l'hégémonie du gouvernement en matière financière.
La proposition doit être enregistrée à la présidence de l’assemblée de son ou ses auteurs. Il revient au bureau d’examiner la recevabilité de la proposition de loi.
En ce qui concerne l'abandon de l'initiative, l'auteur ou le premier signataire d'une proposition de loi ou de résolution peut toujours la retirer, même quand la discussion est ouverte. Si un autre sénateur la reprend, la discussion continueArt. 26.. Les propositions de loi déposées par les sénateurs sur lesquelles le Sénat n’a pas statué deviennent caduques de plein droit à l’ouverture de la troisième session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposéesArt. 28.. Les propositions de loi transmises au Sénat par l’Assemblée nationale ne sont jamais caduques.
Limites au droit de proposition et d'amendement Les parlementaires ont quelques limites lors des débats législatifs. Ainsi, « les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique »Art. 40..
Cette irrecevabilité financière est examinée au moment de la transmission des propositions de lois au Bureau de l'assemblée, ou au moment du dépôt de l'amendement par le président de commission ou le président de l'assembléeArt. 89.. À l'Assemblée nationale, le président de la commission des finances peut être consulté. L'irrecevabilité peut être contournée par exemple en proposant dans le même amendement une diminution des ressources, suivie d'une augmentation d'une taxe sur le tabac, et si l'amendement est adopté, le gouvernement supprime l’augmentation de la taxe sur le tabac...
De plus, « s’il apparaît au cours de la procédure parlementaire qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38, le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilitéArt. 41..
Le Conseil constitutionnel a estimé que des dispositions réglementaires dont l’irrecevabilité matérielle n’aurait pas été soulevée pendant la discussion étaient insusceptibles d’être censurées dans le cadre du contrôle de constitutionnalité..
Examen du texte en commission
Dépôts des projets et propositions Les textes déposés sont enregistrés à la Présidence, ce qui fait l'objet d'une annonce au Journal officielArt. 81., et en outre, au Sénat, d'une annonce à la séance publique suivanteArt. 24..
Choix de la commission Après leur dépôt, Le nouvel article 43 fait donc du recours aux commissions spéciales le cas d’exception et donne une nouvelle importance aux commissions permanentes dont le nombre a été porté à huit..