Il semestre europeo consiste in un insieme di procedure volte ad assicurare il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche e di bilancio dei paesi membri dell'Unione europea e dei paesi membri della zona euro. Tali attività sono poste in essere ogni anno dal Consiglio dell'Unione europea su impulso della Commissione e sono dirette a mantenere le condizioni di stabilità economico-finanziaria necessarie per il funzionamento dell'area valutaria. Struttura e caratteristiche Creato nel 2011 sulla scia della crisi del debito sovrano dell'eurozona, il semestre europeo è un'evoluzione dei preesistenti processi di coordinamento fiscale, economico, occupazionale e di politica sociale nati negli anni novanta e duemila, quali il patto di stabilità e crescita, i grandi orientamenti delle politiche economiche, la strategia europea per l'occupazione, la strategia di Lisbona e il metodo aperto di coordinamento.
Da tali strumenti il semestre europeo si distingue, in primo luogo, perché il coordinamento si svolge ex ante, prima dell'adozione definitiva delle leggi di bilancio da parte degli Stati membriComunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche per la stabilità, la crescita e l'occupazione – Gli strumenti per rafforzare la governance economica dell'UE, COM/2010/0367 definitivo, 30 giugno 2010.: le politiche economiche degli Stati vengono controllate per rilevare eventuali disavanzi e squilibri eccessivi quando le fondamentali decisioni di bilancio sono ancora in fase di preparazione. In secondo luogo, attraverso il semestre europeo l'UE viene a disporre di una serie di misure preventive correttive, insieme ad una gamma di sanzioni applicabili in caso di violazione: in particolare, è prevista una procedura semi-automatica per l'irrogazione delle sanzioni di natura finanziaria da applicare ai paesi che violino le regole del patto di stabilità e crescita. Infine, l'oggetto e le finalità del coordinamento sono più ampi e significativi che in passato, comprendendo le riforme strutturali e le misure di sostegno della crescita previste dalla strategia Europa 2020. Perciò le raccomandazioni approvate nel corso del semestre europeo possono intervenire su una vasta gamma di settori, come la determinazione dei salari, l'istruzione e l'assistenza sanitaria, che rientrano nella competenza primaria degli Stati membri e in cui i poteri legislativi dell'Unione sono fortemente limitati o assenti.
Poiché persegue l'obiettivo del coordinamento delle politiche economiche e di bilancio (ma anche sociali, del lavoro e a partire dal 2020 ambientali) senza implicare un trasferimento di sovranità dagli Stati membri all'UE, il semestre europeo realizza un'architettura fondamentale della governance multilivello europea, intesa come modalità di elaborazione e attuazione di politiche pubbliche che integra il metodo comunitario e il metodo intergovernativo. Esso combina, in modo inedito, regole giuridicamente vincolanti, possibili sanzioni, meccanismi di sorveglianza preventiva (misure di "hard law") con raccomandazioni non vincolanti, processi di coordinamento aperto, occasioni di dialogo sociale e interistituzionale (misure di "soft law"). Gli Stati conservano formalmente intatte le proprie competenze nei settori oggetto del coordinamento, eppure il semestre implica una significativa alternazione dell'ampiezza, della portata e della tempistica dei processi di bilancio nazionali, traducendosi in decisioni europee che precedono e tentano di condizionare le scelte di bilancio nazionali.
Storia La creazione del semestre europeo fu proposta dalla Commissione nel maggio e nel giugno del 2010 e approvata dagli Stati membri nell'ambito dell'Ecofin del 7 settembre 2010 come "codice di condotta" da seguire nell'attuazione del patto di stabilità e crescita. Il primo ciclo del semestre europeo fu lanciato nel gennaio del 2011 prima ancora di ricevere una disciplina formale nel diritto dell'Unione europea.
Tale disciplina giunse nel novembre del 2011 con l'adozione del cosiddetto six pack: un pacchetto di sei misure legislative (cinque regolamenti e una direttivaRegolamento (UE) n. 1173/2011 relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro; Regolamento (UE) n. 1174/2011 sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro; Regolamento (UE) n. 1175/2011 che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche; Regolamento (UE) n. 1176/2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; Regolamento (UE) n. 1177/2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi; Direttiva 2011/85/UE, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.) approvate dall'UE per modificare le regole di applicazione del patto di stabilità e crescita rafforzandone l'impianto attraverso l'introduzione del semestre europeo e di un nuovo meccanismo di sorveglianza macroeconomica, la procedura per gli squilibri macroeconomici.
Uno sviluppo importante fu la stipula, nel marzo 2012, del Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria (noto come "Patto di bilancio europeo" o Fiscal compact), entrato in vigore il 1º gennaio 2013Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (2012), 42012A0302(01).. Ancorché esterno al diritto dell'Unione europea, il Fiscal compact è coordinato con il semestre europeo ed è volto alla realizzazione dei medesimi obiettivi: rinsaldare la disciplina di bilancio e potenziare il coordinamento delle politiche economiche degli StatiTrattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria del 2 marzo 2012. Gli Stati firmatari (25 degli allora 28 Stati membri dell'UE) si impegnarono, tra le altre cose, a introdurre nel diritto nazionale obiettivi di bilancio giuridicamente vincolanti e a limitare i disavanzi strutturali entro la soglia dello 0,5% del PIL (1% per i paesi con debito pubblico inferiore al 60% del PIL).
Un ulteriore passo avanti verso un maggiore coordinamento di bilancio nella zona euro fu compiuto con l'approvazione nel 2013 di altri due regolamentiRegolamento (UE) n. 472/2013, sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria; Regolamento (UE) n. 473/2013, sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro., noti come two pack. Per quanto riguarda il semestre europeo, il two pack ne potenziò la funzione di coordinamento imponendo agli Stati della zona euro di presentare i documenti programmatici di bilancio per l'anno successivo alla Commissione entro metà ottobre: in tal modo la politica fiscale viene discussa nelle prime fasi del processo di bilancio e gli orientamenti della Commissione possono essere presi in considerazione prima dell'adozione dei bilanci nazionaliCOMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT, Report on the application of Regulations (EU) No 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 and 473/2013 and Council Directive 2011/85/EU, SWD/2020/210 final, Brussels, 5.2.2020.
Da ultimo, la disciplina del semestre europeo è stata modificata nel 2015 dalla Commissione, recependo alcune indicazioni della cosiddetta Relazione dei cinque Presidenti del giugno 2015Commissione europea, Completare l'unione economica e monetaria dell'Europea, Relazione di Jean-Claude Juncker in stretta collaborazione con Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi, e Martin Schulz, 22 giugno 2015., allo scopo di procedere a una razionalizzazione del calendario, con la presentazione delle Relazioni per paese già a febbraio, e a una maggiore considerazione per gli aspetti sociali ed occupazionali della politica economica e di bilancio.
Finalità La finalità originaria e tuttora prevalente del semestre europeo consiste nel garantire la disciplina di bilancio e la sostenibilità delle finanze pubbliche, in linea con quanto stabilito nel patto di stabilità e crescita. Inoltre il semestre europeo è diretto a prevenire gli squilibri macroeconomici eccessivi secondo le regole e le procedure contenute nel six pack, e in particolare nei regolamenti (UE) n. 1176/2011 e n. 1174/2011. Il semestre europeo è anche diretto a promuovere e a vigilare sull'attuazione delle riforme strutturali sollecitate da Europa 2020 e illustrate nei Programmi nazionali di riforme.
Oltre al coordinamento delle politiche economiche e di bilancio, il semestre europeo può ospitare contenuti ulteriori, di cui si è progressivamente arricchito. Nel novembre 2017 con la proclamazione del Pilastro europeo dei diritti sociali, i temi del semestre europeo sono stati ampliati in modo da includere i settori delle pari opportunità, dell'accesso al mercato del lavoro, delle condizioni di lavoro eque e della protezione e inclusione sociali. Nel dicembre del 2019 la comunicazione della Commissione sul "Green Deal" europeo ha aperto la strada all'integrazione della sostenibilità ambientale tra gli obiettivi del semestre europeo, compiuta per la prima volta nel ciclo del 2020Commissione, Strategia annuale di crescita sostenibile 2020, COM/2019/650 final..
Base giuridica La base giuridica della disciplina che articola il semestre europeo è costituita da:
articolo 121 TFUE sul coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche degli Stati membri dell'UE; articolo 126 TFUE e Protocollo n. 12 TFUE (già annesso al Trattato di Maastricht) sulla procedura per disavanzi eccessivi; per i paesi che partecipano all'eurozona, articolo 136 TFUE, che consente agli Stati di rafforzare il coordinamento e la sorveglianza delle politiche di bilancio; articolo 148 TFUE sul coordinamento delle politiche in materia di occupazione.
Calendario Il semestre europeo va da novembre a giugno ed è seguito in ogni paese da un semestre nazionale, da luglio a ottobre, nel quale le raccomandazioni proposte dalla Commissione, discusse dal Consiglio dell'UE e approvate dal Consiglio europeo sono recepite dai parlamenti nazionali e tradotte in legislazione statale. La partecipazione del Parlamento europeo ai processi di cui consiste il semestre europeo è di natura solo consultiva.
Nel corso del semestre si svolgono tre processi di coordinamento che operano in parallelo:
la sorveglianza sulle politiche di bilancio, basata in larga misura sul patto di stabilità e crescita del 1997, che può sfociare in una procedura per i disavanzi eccessivi in caso di violazione, o rischio di violazione, delle regole di rigore fiscale stabilite nel patto; la procedura per gli squilibri macroeconomici, introdotta col six pack del 2011 per individuare, prevenire e correggere gli squilibri di natura non fiscale (ad es. un elevato disavanzo delle partite correnti o una bolla immobiliare); il monitoraggio delle riforme strutturali intraprese dagli Stati membri nel quadro degli orientamenti integrati della strategia Europa 2020.
Pacchetto d'autunno Il ciclo inizia con il "pacchetto d'autunno", da novembre a dicembre, nell'ambito del quale i principali documenti pubblicati dalla Commissione sono i seguenti: