Il Trattato tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Croazia sui diritti delle minoranze ( Ugovor između Republike Hrvatske i Talijanske Republike o pravima manjina), noto anche come Trattato Dini-Granić o Trattato di Zagabria, è un trattato bilaterale firmato a Zagabria il 5 novembre 1996 dai ministri degli esteri Lamberto Dini e Mate Granić. Entrato in vigore l'8 luglio 1998, disciplina la tutela della minoranza italiana in Croazia e, all'articolo 8, quella della minoranza croata autoctona in Italia.
È il principale strumento giuridico bilaterale di tutela della minoranza italiana in Croazia e l'unico degli accordi bilaterali di attuazione preannunciati dal Memorandum d'intesa del 1992 ad essere stato effettivamente concluso.
Contesto Con la dissoluzione della Jugoslavia la minoranza italiana di antico insediamento si trovò divisa fra due Stati. Secondo le stime contenute nella relazione governativa italiana al disegno di legge di ratifica, la comunità contava allora circa 40.000 persone, di cui circa 4.000 nel territorio passato sotto sovranità slovena, quale residuo di una collettività assai più ampia ridottasi dopo l'esodo di circa 350.000 persone. Per assicurarne un trattamento uniforme, il 15 gennaio 1992 fu sottoscritto a Roma un Memorandum d'intesa sulla protezione della minoranza italiana in Croazia e Slovenia, che riconosceva il carattere autoctono e unitario della minoranza e individuava nell'Unione Italiana la sua istituzione rappresentativa, rinviando a successivi accordi bilaterali di attuazione. Il documento fu firmato, oltre che dall'Italia, dalla sola Croazia; la Slovenia non lo sottoscrisse all'ultimo momento, pur impegnandosi a rispettarlo con una lettera del ministro Dimitrij Rupel.
Il negoziato per il trattato fu avviato nell'incontro romano del 15 novembre 1994 fra Antonio Martino e Granić, nell'ambito della Commissione mista italo-croata istituita per il riesame e l'attuazione degli Accordi di Osimo, e si articolò in otto sessioni. Nel frattempo, secondo la relazione governativa italiana, i diritti della minoranza avevano subito una progressiva deminutio: gli statuti di Fiume, di Zara e della allora Comunità litoraneo-montana ne negavano il carattere autoctono e, nel febbraio 1995, la Corte costituzionale croata annullò per incostituzionalità gli articoli dello Statuto della Contea (oggi Regione istriana) più rilevanti per la minoranza, incidendo sulla pariteticità della lingua italiana e sul bilinguismo e degradando l'Unione Italiana al rango di associazione fra privati; la stessa sentenza negò al Memorandum del 1992 effetti nell'ordinamento interno croato, in quanto non ratificato. La relazione osserva peraltro che il Memorandum, pur privo di efficacia interna, produce effetti di trattato internazionale ed è vincolante per Zagabria sul piano del diritto internazionale, come ammesso dalla stessa Croazia.
Il trattato fu firmato nel corso della visita di Stato del presidente della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro a Zagabria. La firma si colloca nel quadro dell'avvicinamento della Croazia alle istituzioni europee: il giorno successivo, 6 novembre 1996, il Paese fu ammesso al Consiglio d'Europa, assumendo impegni di riforma della legislazione sulle minoranze adottata nel 1992.
Negli stessi anni erano aperti il contenzioso sui beni degli esuli e la questione del veto italiano all'accordo di associazione della Slovenia alla Comunità europea, sullo sfondo dei quali parte della storiografia ha letto anche il negoziato italo-croato.
Contenuto Il trattato consta di un preambolo e di nove articoli; fu redatto in duplice originale nella sola lingua inglese, unica facente fede. Alla legge italiana di ratifica e allo stampato parlamentare è allegata anche una traduzione italiana espressamente qualificata come non ufficiale.
Il preambolo richiama i principali strumenti internazionali sui diritti umani e delle minoranze (fra cui i due Patti del 1966, la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali e la CEDU), prende atto che la Croazia è uno degli Stati successori della Jugoslavia, afferma la necessità di una stretta cooperazione fra Croazia e Slovenia per garantire alla minoranza italiana standard comuni ed elevati, e dichiara la volontà delle Parti di dare attuazione al Memorandum del 1992.
Le disposizioni sono le seguenti: Art. 1 – la Croazia, in conformità alla propria legge costituzionale sui diritti dell'uomo e delle comunità nazionali del 4 dicembre 1991, conferma il riconoscimento del carattere autoctono e dell'unità della minoranza italiana e delle sue caratteristiche specifiche, impegnandosi ad adottare le misure necessarie alla sua protezione. Art. 2 – la Croazia garantisce il rispetto dei diritti acquisiti dalla minoranza in base ai trattati internazionali e all'ordinamento dello Stato predecessore, oltre che dei nuovi diritti previsti dall'ordinamento croato. Art. 3 – la Croazia si impegna a concedere alla minoranza un trattamento uniforme al più elevato livello raggiunto, realizzabile attraverso la graduale estensione del regime vigente nella ex Zona B del Territorio Libero di Trieste alle aree del Paese tradizionalmente abitate da italiani. La relazione governativa italiana lo definisce l'articolo di maggiore portata, perché supera la distinzione fra ex Zona B (limitata ai comuni di Buie, Cittanova e Umago) e restanti territori; nella relazione del Senato si sottolinea che solo con questo trattato Zagabria accetta di estendere all'intera comunità di lingua italiana benefici fino ad allora circoscritti a quel territorio. Art. 4 – la Croazia riconosce l'Unione Italiana, dotata di personalità giuridica secondo il diritto croato, quale organizzazione rappresentativa della minoranza italiana. Artt. 5-7 – la Croazia garantisce ai membri della minoranza piena libertà di movimento da e verso la Slovenia, la libertà di lavoro sul proprio territorio ai cittadini sloveni appartenenti alla minoranza e impegnati in attività ad essa connesse, e la tutela di questi ultimi da discriminazioni fondate sulla cittadinanza secondo gli standard dell'OIL. Le tre disposizioni danno attuazione ai corrispondenti princìpi del Memorandum del 1992 e mirano a mantenere le relazioni esistenti prima della divisione operata dal confine sulla Dragogna; secondo il relatore al Senato, senza di esse l'impossibilità di trasferimento anche temporaneo di categorie quali insegnanti, giornalisti, funzionari e operatori culturali avrebbe costretto una comunità numericamente esigua a dotarsi di due gruppi dirigenti completi. Art. 8 – l'Italia si impegna a consentire alla minoranza croata autoctona, nel territorio di tradizionale insediamento dove la sua presenza sia stata accertata, di preservare ed esprimere liberamente identità e patrimonio culturale, di usare la madrelingua in privato e in pubblico e di istituire e mantenere proprie istituzioni e associazioni culturali, tenendo conto dello Statuto della Regione Molise. Art. 9 – clausola di ratifica ed entrata in vigore.
La questione della reciprocità Secondo la relazione al disegno di legge di ratifica, la parte italiana evitò deliberatamente ogni richiamo al principio di reciprocità, anche nel titolo: il preambolo menziona la sola minoranza italiana, mentre quella croata compare esclusivamente all'articolo 8, con una tutela definita «meramente conservativa, e non promozionale», limitata alla materia culturale e riferita ai tre comuni molisani di Acquaviva Collecroce, Montemitro e San Felice del Molise, una minoranza allora stimata dal Governo italiano in circa 2.600 persone, minori compresi. La formula del primo capoverso del preambolo, che parla di «minoranze quali descritte nelle disposizioni di questo Trattato», fu adottata proprio per evitare di richiamare accanto alla «minoranza italiana in Croazia» una «minoranza croata in Italia», espressione che non compare mai nel testo. L'articolo 8 fu comunque ritenuto indispensabile per la conclusione dell'accordo, poiché la controparte aveva rappresentato che un testo privo di qualsiasi parallelismo non sarebbe stato ratificato dal Sabor.
Sempre secondo la relazione, l'esclusione di ogni nesso di reciprocità è affidata alla clausola di salvaguardia con cui si apre l'articolo 8, che impedirebbe alla Croazia di invocare in futuro, sulla base del principio inadimplenti non est adimplendum, un eventuale inadempimento italiano per sottrarsi agli obblighi derivanti dalle altre disposizioni. Contro il rischio di future rivendicazioni croate oltre il Molise sono inoltre indicati tre presidi testuali: il carattere autoctono della minoranza, il riferimento al territorio di tradizionale insediamento e il requisito che la sua presenza sia già stata accertata; secondo i dati della Presidenza del Consiglio e del Ministero dell'interno, l'unica minoranza croata autoctona accertata era quella dei tre comuni molisani.
Nella relazione della 3ª Commissione del Senato il relatore Demetrio Volcic ribadisce che si tratta di «due realtà profondamente diverse», avendo gli italiani di Istria e Dalmazia storia, radicamento e prospettive dissimili da quelli dei nuclei croati insediatisi in Molise secoli prima, e ricostruisce che per anni la parte croata aveva rivendicato per una propria minoranza nella Venezia Giulia un trattamento pari a quello della minoranza slovena autoctona del Friuli-Venezia Giulia, tesi che egli considera abbandonata con il trattato in esame. Per il relatore il fulcro dell'intesa consiste nel facilitare l'interscambio, soprattutto intellettuale, fra i due nuclei della minoranza italiana divisa.
Parte della pubblicistica legge invece il trattato come fondato anche su un principio di reciprocità fra le due minoranze.
Ratifica ed entrata in vigore La Camera dei deputati del Sabor approvò la legge di ratifica il 19 settembre 1997; il trattato fu pubblicato nella Gazzetta ufficiale – atti internazionali n. 15 del 14 ottobre 1997.
In Italia il disegno di legge di ratifica fu presentato alla Camera dei deputati il 2 giugno 1997 dal ministro degli esteri Dini, di concerto con i ministri dell'interno Napolitano, del tesoro Ciampi, della pubblica istruzione Berlinguer e del lavoro Treu (A.C. 3792, XIII legislatura). Il testo si componeva di quattro articoli: autorizzazione alla ratifica, ordine di esecuzione, copertura finanziaria ed entrata in vigore; l'allegata relazione tecnica quantificava l'onere in 100 milioni di lire annue a decorrere dal 1997, destinati al sostegno delle attività e delle associazioni culturali della minoranza croata del Molise a integrazione degli stanziamenti regionali, con una ripartizione analitica fra convegni, scambi giovanili, ricerche e pubblicazioni, iniziative artistiche, attività associative e scambi librari.
La Camera approvò il provvedimento il 14 gennaio 1998, modificando la clausola di copertura; il testo fu trasmesso al Senato il giorno successivo e assunse il numero A.S. 3003. La 1ª e la 5ª Commissione permanente resero parere favorevole il 24 febbraio 1998 e la 3ª Commissione affari esteri, con relazione del senatore Demetrio Volcic comunicata alla Presidenza il 25 marzo 1998, espresse giudizio positivo raccomandandone all'Assemblea la sollecita approvazione. Il Senato approvò in via definitiva il 31 marzo 1998.
Ne derivò la legge 23 aprile 1998, n. 129, promulgata dal presidente della Repubblica Scalfaro, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 104 del 7 maggio 1998 ed entrata in vigore, ai sensi del suo articolo 4, l'8 maggio 1998.
Il trattato entrò in vigore l'8 luglio 1998 con lo scambio degli strumenti di ratifica. L'avviso di entrata in vigore fu pubblicato nella Narodne novine – Međunarodni ugovori n. 10 del 31 luglio 1998 e, da parte italiana, nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 18 agosto 1998.
Effetti sugli ordinamenti interni