Il General Agreement on Trade in Services (GATS, Accordo Generale sul Commercio di Servizi) è un trattato internazionale, istitutivo dell'Organizzazione Mondiale del Commercio (World Trade Organization, WTO), organizzazione che dall'inizio del 1995, cioè dopo la conclusione dell'Uruguay Round, ha sostituito il General Agreement on Tariffs and Trade (GATT, Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio) quale foro mondiale per la liberalizzazione degli scambi. Sebbene un certo numero di termini e di concetti presenti nel GATS siano stati mutuati dal più noto GATT (Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio) ci sono importantissime differenze. Innanzitutto la copertura del GATS è molto maggiore. La definizione di commercio di servizi tra le righe del GATS si estende ben oltre la tradizionale nozione di scambio transfrontaliero, passando per l'inclusione del movimento dei consumatori e dei fattori produttivi (capitali e lavoro) fino ad arrivare alla disciplina dei fornitori di servizi (produttori, commercianti, distributori).
L'ampiezza del GATS va tuttavia inserita in una struttura davvero flessibile che ne riduce notevolmente l'invasività. A differenza del GATT, la previsione di restrizioni quantitative o eccezioni al principio del trattamento nazionale non sono proibite a priori, ma sono eventualmente il risultato di negoziazioni e sottoscrizioni di impegni da parte dei singoli paesi membri. L'applicazione della disciplina GATS è proporzionale a quanto dichiarato e sottoscritto nei cosiddetti elenchi nazionali dai governi nazionali, e sarà perciò molto difficile trovare due identici programmi di liberalizzazione tra quelli di tutti i membri. Va chiarito fin da ora che nonostante l'inclusione dei servizi nel sistema multilaterale degli scambi possa essere considerato il maggior risultato dell'Uruguay Round, l'accordo GATS nel 1995 non ha portato ad una effettiva liberalizzazione dei servizi su scala mondiale, quanto alla definizione di regole vincolanti e di meccanismi per far avanzare in maniera graduale il processo di liberalizzazione.
L'Accordo è composto da una serie di principi di applicazione generale e dagli impegni specifici nei settori. Alcuni principi generali del GATS regolano il processo di liberalizzazione progressiva, che ha luogo attraverso l'assunzione da parte degli stati Membri di impegni specifici in negoziati ciclici di cui si dirà dettagliatamente nel capitolo IV. Oltre alle regole sull'assunzione degli impegni specifici nei settori, il GATS contiene anche regole generali già in vigore dalla fine dell'Uruguay Round. Tra queste ricordiamo la clausola della nazione più favorita (NPF) all'articolo II, gli obblighi di trasparenza (articolo III), alcune discipline sui regolamenti domestici e sugli accordi bilaterali di mutuo riconoscimento. Sono parte integrante del GATS anche alcuni allegati, che definiscono regole specifiche ad alcuni settori quali i trasporti aerei, le telecomunicazioni, i servizi finanziari e le persone fisiche.
Concetti di base: definizioni, obiettivi e copertura"Le informazioni qui riportate sono frutto di un adattamento di alcuni importanti testi di riferimento relativi al GATS, nonché del testo ufficiale dell'Accordo:
WTO (1995), General Agreement on Trade in Services WTO (2002), Interactive Course: General Agreement on Trade in Services WTO (2006), Measuring Trade in Services. A training module
Alcuni concetti sono tratti da Mattoo Aaditya, Stern Robert M., Zanini Gianni (2008), A Handbook of International Trade in Services, Oxford University Press Nel GATS non si trova una vera e propria definizione di “servizi”. Mentre i più scettici potrebbero sorprendersi di questa “lacuna interpretativa”, gli altri possono capire quale sia il vantaggio che deriva dall'assenza di una definizione che incatenerebbe le negoziazioni stesse a pure formalità teoriche. Considerate le numerose caratteristiche attribuite ai servizi dalla vasta letteratura che se ne occupa (intangibilità, non conservabilità, simultaneità tra produzione e consumo eccetera) i negoziatori hanno considerato arduo il compito di chiarificare il linguaggio utilizzato nel GATS oltre una certa misura. Occorre ricordare inoltre che l'assenza di una specifica definizione di “beni” nel GATT non ha apparentemente provocato nessun disagio. E così gli allora membri del GATT hanno optato per una classificazione aperta dei settori di servizi:
servizi commerciali; servizi di comunicazione; edilizia e servizi d'ingegneria connessi; servizi di distribuzione; servizi d'insegnamento; servizi ambientali; servizi finanziari; servizi sanitari e sociali; servizi turistici e connessi; servizi ricreativi, culturali e sportivi; servizi di trasporto; altri servizi.
Una peculiarità molto importante del GATS è la previsione all'art. I comma 2 di quattro modi di fornitura attraverso cui è possibile commerciare i servizi. In breve i modi in cui può avvenire una transazione internazionale di servizi sono quattro: commercio transfrontaliero (cross-border): il servizio è fornito in uno Stato, ma è consumato in un altro; consumo all'estero: il servizio viene fornito e consumato nel medesimo Stato, in genere quello del fornitore; presenza commerciale: il servizio è fornito attraverso lo stabilimento fisico del produttore straniero nel territorio nazionale in cui risiede il consumatore; presenza di persone fisiche: il servizio è fornito dal cittadino straniero che presta la sua opera nel mercato domestico.
Per il commercio di beni la modalità di fornitura è pressoché unica: il commercio transfrontaliero. Spesso i produttori si spostano in altri paesi per raggiungere i consumatori, ma questa eventualità non è altro che un surrogato del commercio cross-border. Sono molte le multinazionali che producono i loro prodotti in paesi esteri per avere un contatto più vivido con il mercato che intendono rifornire e perciò con i loro consumatori stranieri, ma la multinazionale può anche produrre nel proprio Stato e spedire i prodotti all'estero. Lo stesso si può dire per la fornitura di alcuni servizi: l'architetto straniero può soddisfare il cliente che gli ha commissionato il progetto sia restando nel suo paese sia raggiungendo il cliente per avere dettagli di maggiore qualità sul lavoro che dovrà svolgere. Per il commercio di servizi, però, la fornitura transfrontaliera non è l'unica modalità con cui è possibile raggiungere l'utente e anzi in alcuni casi si rivela assolutamente impraticabile: chissà, forse tra qualche anno un medico in Austria riuscirà ad operare un paziente in Congo grazie ad un computer che trasmette le informazioni ad un robot-chirurgo, ma questa possibilità sembra ancora remota.
Dunque il GATS copre non solo il tradizionale aspetto del commercio, quello cosiddetto cross-border, ma anche tre addizionali tipi di transazione dove il fornitore e il consumatore interagiscono direttamente sia che il consumatore raggiunga il fornitore all'estero (modo 2) sia che il fornitore raggiunga il consumatore nel suo paese attraverso una presenza commerciale (modo 3) o una persona fisica (modo 4). Tuttavia le previsioni del GATS circa i quattro modi di fornitura non sono certo esaustive, nel senso che non sempre sono sufficienti per scongiurare l'incertezza circa il modo in cui avviene una particolare transazione economica. Si prenda l'esempio del commercio elettronico (e-commerce). In questi casi non si è del tutto sicuri se il servizio viene fornito dall'estero nel territorio in cui poi è consumato o se piuttosto è il consumatore che si sposta virtualmente via Internet nel paese del fornitore. Un ulteriore elemento di incertezza è dovuto all'assenza nell'Accordo di una puntuale definizione di “fornitura del servizio” (anche qui le motivazioni sono molto simili a quelle fornite poco sopra per il concetto di “servizi”).
A chi si rivolge il GATS Un'importante caratteristica del GATS è la sua applicazione non solo ai servizi intesi come prodotto, ma anche al fornitore dei servizi. Questo aspetto dà il senso della cesura rispetto al GATT la cui disciplina è essenzialmente incentrata sul commercio transfrontaliero del prodotto tout court.
L'estensione del GATS riflette la particolare natura di molti servizi la cui definizione e valutazione non può prescindere dalle caratteristiche del fornitore del servizio stesso. Ad esempio, il focus degli standard qualitativi di numerosi settori di servizi non è centrato sul prodotto in sé (consulenza legale, cura medica, deposito bancario), bensì sulla formazione, qualifica, solvibilità ecc. del fornitore coinvolto nella transazione (nella fattispecie l'avvocato, il chirurgo, la banca). Ma fino a quando si può parlare di legittimità dell'applicazione del GATS? L'art. 1 mette i paletti prevedendo che l'Accordo si applica a quelle misure che coinvolgono il commercio dei servizi e che sono decise dai governi e dalle autorità pubbliche nazionali, ma anche da quelle istituzioni non governative delegate però dai governi. Questo significa che le decisioni puramente commerciali prese dagli attori economici senza alcuna ingerenza degli Stati sono fuori dalla portata del GATS.
Occorre infine constatare che il concetto di “misure che coinvolgono il commercio dei servizi” è molto più ampio di quanto si potrebbe pensare. Secondo l'art. I (a): «Questo Accordo si applica alle misure decise dai Membri e che riguardano il commercio dei servizi», ed è proprio il verbo utilizzato (riguardare) che restituisce la prospettiva di applicazione del GATS. Per esempio, il solo fatto che una particolare misura normativa sia essenzialmente diretta a regolare il commercio di beni non preclude la possibilità che riguardi anche il commercio di servizi.
Le eccezioni: settori fuori portata GATS L'accordo GATS non è onnipresente. Esso si applica alle misure dei membri dell'OMC che incidono sugli scambi di servizi e riguarda, in linea di massima, tutti i servizi commercializzati tranne quelli “forniti nell'esercizio dei poteri governativi”, cioè non su base commerciale né in concorrenza con altri prestatori di servizi, ma non rientrano nel campo di applicazione del GATS anche:
norme in materia di immigrazione; politica e misure tributarie; regimi doganali (importazione delle attrezzature necessarie per la prestazione di un servizio); determinati aspetti della tutela degli investitori riguardanti la circolazione dei capitali; gestione dei tassi di cambio; privatizzazione (sebbene le forme di proprietà in quanto tali non siano contemplate, esistono discipline per le entità commerciali e i monopoli di Stato).
Ciononostante per alcuni servizi non mancano i problemi di interpretazione della relativa disciplina. Per esempio, mentre in alcuni paesi la fornitura dei servizi sanitari è completamente pubblica, in altri è affidata principalmente a istituti privati. In questi casi poi, il sistema sanitario tende ad essere più o meno finanziato con sussidi pubblici che assicurino un certo grado di equità sociale. Ma la questione continua a sollevare non pochi dubbi (in particolare, se i casi come quello appena descritto sono compatibili con l'art. I comma 3 per la parte in cui dice che “i servizi forniti nell'esercizio dei poteri governativi” sono quei servizi forniti né su base commerciale, né in concorrenza con uno o più fornitori). Secondo la teoria economica maggioritaria, la concorrenza è ravvisabile nei tentativi dell'operatore rivale di attrarre a sé il maggior numero di consumatori attraverso strumenti di marketing (pubblicità, differenziazione di prezzo e/o qualità eccetera). Pertanto, se il fornitore pubblico non è visto come un rivale dal fornitore privato (perché così succede nella realtà!), allora è legittimo credere che tra i due non ci sia concorrenza economica.