La pubblica amministrazione (spesso abbreviata in PA) è, in diritto, l'insieme degli enti di diritto pubblico che concorrono all'esercizio e alle funzioni della gestione, direzione e coordinazione di uno Stato nelle materie di propria competenza.

Storia Nei sistemi di diritto civile

Nei sistemi di diritto civile che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche – nonché i rapporti tra le stesse e i destinatari dei loro provvedimenti, ovvero il diritto amministrativo – la formazione di tale corpo normativo separato è stata favorita anche dal fatto che in molti ordinamenti di diritto civile i rapporti tra pubblica amministrazione e privati sono devoluti a un giudice ad hoc: il giudice amministrativo.

Nella seconda metà del XIX secolo, sulla scia delle concezioni del tempo, secondo cui lo Stato non poteva che agire in modo autoritativo, il diritto amministrativo è andato espandendosi, inglobando materie prima di diritto privato, quale il rapporto di lavoro tra l'amministrazione e i suoi dipendenti (o, almeno, i funzionari); di conseguenza, i relativi rapporti sono divenuti rapporti di diritto pubblico, con la pubblica amministrazione in posizione di supremazia; secondo Max Weber le principali differenze fra lo Stato moderno e le forme amministrative dei secoli precedenti consistono nel superamento del beneficio, del vassallaggio e dell’immunità. La burocrazia moderna, infatti, si fonda sull’ufficio impersonale retribuito con stipendio fisso in denaro e sul reclutamento tramite concorso pubblico concepito come strumento per evitare nomine arbitrarie o favoritismi personali.Max Weber, Economia e società. Teorie sociologiche, Milano, Edizioni di Comunità, 1986³, vol. I, pp. 212–220.

Questa tendenza, peraltro, si era già attenuata all'inizio del XX secolo. Sul finire dello stesso secolo, in molti ordinamenti si manifestava l'opposta tendenza a restringere l'area dell'agire autoritativo della pubblica amministrazione e, quindi, del diritto amministrativo, a favore dell'agire consensuale e del diritto privato; d'altra parte lo stesso diritto amministrativo, tradizionalmente ispirato alla supremazia della pubblica amministrazione nei confronti dei privati e alla prevalenza dell'interesse pubblico sugli interessi privati, negli ultimi tempi è andato aprendosi a una maggiore considerazione di questi ultimi, per esempio garantendo ai loro portatori la partecipazione ai procedimenti amministrativi, sicché si suol dire che il diritto amministrativo attuale è basato sul binomio "autorità-libertà".

Nei sistemi di diritto comune Nei sistemi di diritto comune l'organizzazione e il funzionamento della pubblica amministrazione, nonché i suoi rapporti con i privati, continuano a essere disciplinati dal diritto comune, ossia dallo stesso diritto che disciplina i rapporti tra i privati. Le potestà pubbliche di cui dispongono gli organi amministrativi sono oggetto di norme speciali, per lo più ricondotte al diritto costituzionale (per esempio, l'espropriazione per pubblica utilità è ricondotta alla disciplina costituzionale del diritto di proprietà), e, al di fuori di quanto in esse previsto, trova applicazione il diritto comune. Inoltre negli ordinamenti di diritto comune le controversie tra pubblica amministrazione e privati sono in linea di principio devolute agli stessi giudici che conoscono le controversie tra privati.Anche se non mancano ed, anzi, sono andati aumentando nel tempo gli organi (variamente denominati, come ad esempio board, tribunal) competenti a decidere i ricorsi riguardanti specifiche materie; tali organi, tuttavia, non sono considerati giurisdizionali ma amministrativi.

Di qui l'affermazione che nei paesi del diritto comune non esiste il diritto amministrativo, anche se in questi ordinamenti, sulla scia del progressivo ampliamento dell'intervento pubblico che ha caratterizzato il XX secolo, è andato strutturandosi un corpo di norme (diritto amministrativo) che presenta similitudiniLo si può assimilare, più che altro, ad una disciplina speciale del diritto processuale civile: v. E. Calzolaio, L’illecito dello Stato tra diritto comunitario e diritto interno, Giuffré 2004. con il diritto amministrativo dei paesi del diritto civile.

Il significato concettuale

La locuzione "pubblica amministrazione" viene oggi utilizzata, a seconda del contesto, per designare: in senso oggettivo, una funzione pubblica (funzione amministrativa), consistente nell'attività volta alla cura degli interessi della collettività (interessi pubblici), predeterminati in sede di indirizzo politico; in senso soggettivo, l'insieme dei soggetti che esercitano tale funzione.

In senso oggettivo La pubblica amministrazione svolge tanto attività giuridiche, che si manifestano in atti giuridici, quanto attività meramente materiali. L'attività giuridica può estrinsecarsi in provvedimenti attraverso i quali vengono esercitati poteri autoritativi, ossia pubbliche potestà (attività iure imperii), oppure in atti di diritto privato (atti di gestione), tra cui i contratti, adottati in virtù dell'autonomia privata di cui i soggetti della pubblica amministrazione dispongono come tutti i soggetti giuridici (attività iure gestionis).

L'ordinamento può anche consentire all'organo amministrativo di utilizzare atti consensuali e non autoritativi, quali le convenzioni, in luogo del provvedimento o, quantomeno, a integrazione del medesimo; si parla, in questi casi, di modulo consensuale dell'esercizio della funzione amministrativa: nell'ordinamento italiano un esempio è offerto dagli accordi previsti dall'art. 11 della legge n. 241/1990. In questi casi, così come quando agisce iure gestionis, la pubblica amministrazione si spoglia della posizione di supremazia nei confronti dei destinatari dei suoi atti, che invece connota l'attività iure imperii, ponendosi in una posizione tendenzialmente paritaria nei loro confronti, ragione per cui si parla di attività paritetica.

In senso soggettivo In senso soggettivo l'amministrazione pubblica è costituita, in primo luogo, dagli organi e uffici dello StatoPeraltro, in alcuni ordinamenti, come quello britannico, lo stato non è un soggetto giuridico unitario ma si articola in una pluralità di persone giuridiche che dipendono dal governo. Questi sono ordinati in dicasteri, ai quali sono preposti membri del governo che assicurano la traduzione dell'indirizzo politico governativo nell'attività amministrativa degli uffici del dicastero.

Semantica giuridica Con amministrazione pubblica, nel diritto pubblico, si indica un singolo ente pubblico, che esercita la funzione pubblica, all'interno dell'intera pubblica amministrazione – in senso soggettivo – di uno Stato. L'aggettivo "pubblica" che qualifica il termine amministrazione conferisce a quest'ultimo uno specifico ambito concettuale: si differenzia infatti da altri soggetti, persone o enti privati, poiché tale ente svolge attività di amministrazione e cura di interessi pubblici, diversi quindi da quelli privati.

La locuzione viene quindi generalmente utilizzata per riferirsi a un ente pubblico compreso all'interno della pubblica amministrazione; essa si applica anche a organi pubblici (comprese le agenzie) dotati di particolare autonomia gestionale (o sottoposti a vigilanza invece che a diretta subordinazione gerarchica), nonché agli uffici incaricati della gestione delle risorse (finanziarie, umane o strumentali) delle autorità indipendenti di regolazione o degli organi costituzionali.

Caratteristiche

Varietà e tipologie Nella generalità degli ordinamenti le funzioni amministrative, oltre ai dicasteri, possono essere affidate a organizzazioni dotate di una certa autonomia, che possono anche avere personalità giuridica di diritto pubblico, nel qual caso sono enti pubblici, o di diritto privato (società di capitali, fondazioni). Tali ultimi soggetti però, sebbene affidatarie di determinate funzioni pubbliche, non possono generalmente essere considerati parte della pubblica amministrazione per la loro natura giuridica.

Taluni enti pubblici curano gli interessi di una determinata collettività, in posizione di più o meno ampia autonomia politica dallo Stato e da altri enti pubblici: sono questi gli enti autonomi, tra i quali rientrano, in particolare, gli enti territoriali locali. A essi si contrappongono gli enti strumentali che, invece, perseguono fini propri di un altro ente, al quale sono perciò legati da vincoli di soggezione; tra gli enti strumentali rientrano le agenzie, se dotate di personalità giuridica, mentre, quando ne sono prive, vanno considerate uffici dello Stato o di altri enti pubblici, seppur complessi e dotati di una certa autonomia.

Negli ordinamenti di common law gli enti territoriali locali (come le contee) sono considerati organi dello Stato dotati di personalità giuridica, mentre gli altri enti che compongono la pubblica amministrazione – variamente denominati come ad esempio administration, agency, authority, board, commission, – sono persone giuridiche disciplinate dal diritto privato.

Quando la pubblica amministrazione vende beni o servizi sul mercato svolge attività d'impresa: si parla, in questi casi, di impresa pubblica, sebbene tali imprese, a differenza di quelle private, non abbiano un fine principale di lucro.Per le imprese pubbliche il profitto non costituisce un obiettivo ma, semmai, un vincolo, nel senso che, nel perseguire i loro obiettivi (sviluppo di aree depresse, lotta ai monopoli, progresso tecnologico, sicurezza nazionale, creazione di posti di lavoro ecc.) le imprese pubbliche devono comunque operare in condizioni di economicità. L'impresa pubblica può essere esercitata, oltre che da un'amministrazione pubblica con i propri organi, da un'organizzazione apposita, dotata di una certa autonomia, all'interno di un'amministrazione pubblica (azienda autonoma) o da un apposito ente pubblico (sono quelli che in Italia prendono il nome di enti pubblici economici) o, ancora, da una società di capitali controllata da una o più amministrazioni pubbliche (società a partecipazione pubblica).

Oltre alle amministrazioni pubbliche, esistono in molti ordinamenti giuridici anche organi o enti pubblici che esercitano particolari funzioni amministrative in una posizione di piena e sostanziale indipendenza dall'indirizzo politico del governo e di altri enti pubblici: sono le autorità amministrative indipendenti. Negli ordinamenti in cui vige il principio giuridico della separazione dei poteri tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le autorità amministrative indipendenti, costituiscono, unitamente al governo, uno dei tre poteri dello Stato: ovvero il potere esecutivo.

Vi sono, infine, casi in cui l'attività amministrativa è esercitata in proprio da soggetti privati, persone fisiche o giuridiche, estranee alla pubblica amministrazione; si parla allora di esercizio privato di funzioni pubbliche o esercizio di servizi pubbliciAnche in ragione di ciò la loro inclusione nell'elenco ISTAT, di cui all'articolo 1 comma 2 della legge n. 196 del 2009, è “essenzialmente statistica” e la classificazione S13, loro attribuita ai fini del SEC, prescinde dalla forma giuridica; conta la realtà economica dell’ente, non il fatto che sia formalmente pubblico: Sonia Caldarelli, “Elenco Istat delle P.A. e giurisdizione amministrativa”, Giustizia Insieme, 14 maggio 2025..

La funzione pubblica