Le Poor Laws erano un sistema assistenziale rivolto alle fasce più povere della popolazione, attuato in quello che è l'attuale Regno Unito (con formulazioni leggermente differenti tra Irlanda, Scozia e Inghilterra) nelle sue forme originarie a partire dal tardo Medioevo, prima di ricevere una definitiva codificazione sul finire del XVI secolo. Tale strumento giuridico rimase in funzione sino alla fine della seconda guerra mondiale, quando dovettero essere implementate forme alternative di stato sociale.
Esse rappresentano uno dei primi sistemi pubblici di assistenza sociale nel mondo e il primo assoluto in Europa, e costituirono il principale quadro normativo per la gestione della povertà nella società inglese dell’età moderna.
Le Poor Laws distinguevano tra diverse categorie di poveri. Da un lato vi erano i cosiddetti poveri “meritevoli”, come anziani, malati o persone incapaci di lavorare, che potevano ricevere aiuti materiali o sostegno diretto. Dall’altro lato vi erano i poveri abili al lavoro, ai quali veniva richiesto di svolgere attività lavorative in cambio dell’assistenza. I mendicanti e i vagabondi, considerati una minaccia per l’ordine sociale, erano invece spesso soggetti a misure punitive.
L'avvio dell'iter legislativo delle Poor Laws può essere datato a partire dal 1572, prendendo come riferimento preesistenti impianti legislativi di epoca Tudor, relativi all'assistenza di mendicanti e vagabondi. La storia delle Poor Laws in Inghilterra e Galles può essere schematicamente ripartita in due componenti: l'emanazione degli statuti definiti Old Poor Laws approvati durante il regno di Elisabetta I, e le New Poor Laws, approvate nel 1834, con modifiche significative che ammodernavano il precedente disegno di legge. In particolare veniva stabilita una centralizzazione sostanziale dell'assistenza, sottratta al controllo delle singole parrocchie e mirante alla creazione di workhouses da parte delle Poor Law Unions, ossia reti amministrative centralizzate. Ogni unione era responsabile dell'erogazione di aiuti ai poveri e agli indigenti entro i propri confini.
Il sistema previsto dalle Poor Laws non fu formalmente abolito fino al 1948, con la promulgazione del National Assistance Act. Tuttavia da tempo tale sistema di assistenza era entrato in declino, in seguito all'introduzione delle riforme liberali in materia di welfare, alla disponibilità di forme di assistenza alternative, quali società di mutuo soccorso e sindacati.
Storia
Poor Laws di epoca medioevale
La prima forma di Poor Law fu la cosiddetta Ordinanza dei Lavoratori ("Ordinance of Labourers") di epoca medioevale, promulgata da Edoardo III d'Inghilterra il 18 giugno del 1349, e ampliata nel 1350. Questo statuto fu approvato per far fronte alla situazione di degrado e impoverimento generalizzato venutasi a creare a seguito della grande epidemia di peste del 1348, con una diminuzione della popolazione compresa tra il 30 e il 40% del totale.Cartwright, Frederick F. 1991. Disease and History. New York: Barnes & Noble. pp. 32–46. The Plague and England, Cardiff University. Retrieved on April 11, 2009. Il declino della manodopera comportò un aumento della domanda di forza lavoro agricola in tutta l'isola e i proprietari terrieri si trovarono a dover scegliere tra due alternative: incrementare le retribuzioni per accaparrarsi i pochi lavoratori rimasti o in alternativa lasciare i terreni incolti.
La scelta ricadde sull'aumento delle retribuzioni ma ciò determinò un processo inflativo, a fronte della maggiore quantità pro-capite di moneta spendibile e dell'aumento del costo di produzione dei beni, sul quale incideva il costo del lavoro. Nel tentativo di contenere i prezzi venne approvata un'ordinanza (alla quale seguirono varie leggi, quali lo Statuto dei Lavoratori del 1351), che cercò di aumentare la manodopera disponibile imponendo a tutti coloro che erano abili di lavorare; in aggiunta i salari vennero riportati ai livelli precedenti all'epidemia, vietando gli aumenti dei prezzi del cibo. I lavoratori approfittarono della carenza di manodopera per lasciare i propri datori di lavoro e diventare uomini liberi; per evitare ciò Edoardo III approvò ulteriori leggi che punivano i lavoratori fuggiti.Sidney & Beatrice Webb, English Local Government: English Poor Law History Part 1, pp. 1–2, 24–25 Lo Statuto di Cambridge ("Statute of Cambridge"), che si aggiungeva a questi provvedimenti, venne approvato nel 1388 ponendo restrizioni ai mendicanti e allo spostamento della manodopera.
Aumento della povertà nel 1500 e 1600
Le principali cause dell'introduzione delle nuove Poor Laws nel 1500 e 1600 furono:
Aumento della povertà. Tra il 1500 e il 1600 la popolazione crebbe molto e ci furono crisi economiche e carestie. Molte persone persero il lavoro o la terra, aumentando il numero di poveri. Fine dell’assistenza della Chiesa. Con lo Scisma anglicano (in cui l'Inghilterra si separò dalla Chiesa cattolica e il re divenne il capo della Chiesa nazionale) e la dissoluzione dei monasteri voluta da Enrico VIII, molti enti religiosi che aiutavano i poveri furono chiusi. Lo Stato dovette quindi sostituire la carità religiosa con un sistema pubblico di assistenza. Paura del vagabondaggio e dei disordini sociali. Molti poveri senza lavoro vagavano per il paese. Le autorità temevano criminalità e rivolte, quindi cercarono di controllare e organizzare l’aiuto ai bisognosi.
Poor Laws nel periodo Tudor Sono state formulate tra il 1597 e il 1601 dalla regina Elisabetta I. Garantivano un sussidio ai nullatenenti e alle famiglie che hanno perso il capofamiglia in guerra per proteggere la patria.
Una nuova soluzione coloniale A partire dagli anni 1580, con lo sviluppo dei primi progetti di colonizzazione inglese, alcuni promotori dell’espansione oltremare proposero di utilizzare le colonie come soluzione al problema della povertà in Inghilterra. L’idea era quella di trasferire parte della popolazione povera o disoccupata nelle nuove colonie, inizialmente in Irlanda e successivamente nel Nord America.
Il mercante e sostenitore della colonizzazione George Peckham osservò che in Inghilterra esistevano numerose persone che vivevano in condizioni di estrema povertà e che sarebbero state disposte a rischiare la propria vita per migliorare la propria situazione economica nelle colonie.
Analogamente, il geografo e promotore dell’espansione coloniale Richard Hakluyt suggerì che l’emigrazione verso i nuovi territori avrebbe potuto ridurre il numero dei poveri e dei disoccupati nel regno, proponendo di trasferire nelle colonie sia indigenti sia detenuti.
Queste idee contribuirono alla diffusione del sistema della servitù a contratto (indentured servitude), attraverso il quale molti emigranti accettavano di lavorare per diversi anni nelle colonie in cambio del pagamento del viaggio e della prospettiva di migliori condizioni economichePeter C. Mancall, Hakluyt’s Promise: An Elizabethan’s Obsession for an English AmericaDavid B. Quinn, The Voyages and Colonising Enterprises of Sir Humphrey Gilbert.
Introduzione del sistema Speenhamland
Il sistema Speenhamland, o Berkshire Bread Act, venne attuato tra la fine del XVIII e l’inizio del XIX secolo. Basato su una modifica delle Poor Laws elisabettiane, prevedeva sussidi legati al prezzo del pane e al salario dei lavoratori. Il sistema nacque indirettamente a causa delle pressioni economiche legate alla Rivoluzione francese e alle Guerre napoleoniche. Il sistema Speenhamland era benevolo sulla carta, ma creava dipendenza dai sussidi, salari più bassi e costi crescenti per le comunità locali, motivo per cui fu oggetto di riforma radicale nel XIX secoloJohn Lawrence Hammond e Barbara Hammond, The Village Labourer 1760-1832, Londra, Longman Green & Co, 1912..
Le Swing Riots e la conseguente Royal Commission
Le Swing Riots furono una serie di proteste contadine scoppiate nell’Inghilterra rurale nel 1830. I moti furono causati da bassi salari, disoccupazione dovuta alle macchine da trebbiatura che sostituivano i lavoratori e insoddisfazione per il sistema delle decime e delle Poor Laws. I contadini distrussero macchinari, incendiarono pagliai e inviarono lettere minatorie firmate da un misterioso "Captain Swing". Le autorità risposero con punizioni severe, tra cui incarcerazioni, condanne a morte e deportazioni.
Dopo tali rivolte, lo Stato britannico si rese conto che il sistema delle Poor Laws, basato su regole vecchie e gestito localmente, non riusciva a prevenire né a gestire la povertà. Istituì quindi nel 1832 la Royal Commission per valutare il funzionamento delle Poor Laws.
Il rapporto fu preparato da una commissione di nove membri, tra cui l’economista Nassau William Senior, con Edwin Chadwick come segretario. La commissione concluse che il sistema favoriva salari bassi e dipendenza dall’assistenza. Propose una riforma basata su workhouse, controllo centrale e riduzione dei sussidi diretti. Le raccomandazioni portarono alla riforma del 1834, che trasformò profondamente il sistema di assistenza ai poveri in Inghilterra.
Old Poor Law La Old Poor Law è il nome usato dagli storici per indicare il sistema di assistenza ai poveri in Inghilterra e Galles prima della riforma del 1834Paul Slack, The English Poor Law 1531–1782.
Il sistema era gestito a livello locale dalle parrocchie, attraverso funzionari chiamati Overseers of the Poor. Essi raccoglievano una tassa locale chiamata poor rate, destinata al sostegno dei poveriSteve Hindle, On the Parish? The Micro-Politics of Poor Relief in Rural England (Oxford University Press, 2004).
New Poor Law La New Poor Law, o Poor Law Amendment Act, fu approvata dal governo Whig inglese nel 1834 con l’obiettivo principale di ridurre i costi dell’assistenza ai poveri. Con questa legge vennero istituite delle workhouses, strutture in cui chi viveva in povertà estrema poteva ricevere vitto e alloggio, ma in condizioni intenzionalmente dure. Lo scopo era applicare il principio della “less eligibility” ("minore idoneità" o "condizione meno favorevole"): la vita all’interno della workhouse doveva essere peggiore di quella del lavoratore libero più povero, in modo da scoraggiare l’assistenza non necessaria (si pensi al romanzo Oliver Twist di Charles Dickens, dove Oliver viene espulso dalla workhouse in cui è stato mandato a lavorare solo perché, dopo un magro pasto, osa chiedere ancora un po' di zuppa per sé e gli altri bambini). L’assistenza doveva essere meno attraente della vita lavorativa, per evitare che la gente preferisse vivere di sussidi piuttosto che lavorare. Secondo la legge, la durezza delle workhouses avrebbe dovuto incoraggiare i poveri a lavorare e migliorare la propria condizione, ma in realtà non veniva offerta alcuna ricompensa concreta per il lavoro svolto.
Separazione tra genitori e figli
Le famiglie che ricevevano assistenza pubblica (sussidi o vitto nelle workhouses) dovevano entrare in strutture dove madri e figli erano separati. Nelle workhouses più grandi, bambini e genitori non vivevano insieme, perché si credeva che la disciplina e l’educazione dei bambini fosse meglio affidata a istituzioni separate. In casi estremi, se una madre era considerata “incapace” di prendersi cura dei figli o se la famiglia era percepita come moralmente o economicamente inadeguata, i bambini potevano essere affidati a orfanotrofi o ad altre famiglie.
Anche questa misura si inseriva nella logica di rendere le workhouses meno "attraenti" possibile (principio di less eligibility) per scoraggiare la povertà “volontaria”.
Modifiche e adattamenti successivi al 1834 Dopo l’approvazione del Poor Law Amendment Act del 1834, il sistema di assistenza ai poveri nel Regno Unito subì ulteriori modifiche e adattamenti nel corso del XIX secolo. La legge aveva introdotto un’amministrazione più centralizzata dell’assistenza e stabilito che l’aiuto ai poveri abili al lavoro dovesse essere fornito principalmente all’interno delle workhouses.