Il legittimo affidamento è un principio legale che tutela l'interesse di chi è indotto a confidare nella situazione di vantaggio, assicurata al privato da un atto dell'amministrazione, in una situazione caratterizzata da contraddittorio tra parti.
Il principio del legittimo affidamento trova collocazione in particolare nell'ambito del rapporto tra privati e pubblica amministrazione: la tutela nel Civil law attinge all'istituto dell'indennizzo della posizione acquisita, indennizzo che in Italia assume rilievo nell'ambito della più estensiva dottrina civilistica del diritto alla risarcibilità del danno disciplinata dall'art. 2043 del codice civile italiano. Nel Common law, invece, la natura paritaria dei rapporti tra pubblico e privato consente di richiamare la diversa tutela offerta dallestoppel.
Il concetto di legittimo affidamento è collegato al più generale principio di certezza del diritto, secondo cui le norme devono essere chiare e applicate in modo prevedibile. L'obiettivo è quello di tutelare la fiducia che una persona può maturare quando l’amministrazione tiene comportamenti idonei a farle ritenere che una certa situazione giuridica resterà stabile.
Il legittimo affidamento può quindi limitare l’applicazione rigorosa di una norma quando, in un caso concreto, ciò provocherebbe effetti irragionevoli a causa delle aspettative generate dall’operato dell’amministrazione. Non mette in discussione la validità della norma stessa, ma consente di evitarne effetti ingiustificatamente gravosi per chi abbia fatto affidamento su un comportamento precedente dell’autorità pubblica.
Teorizzazione
Affinché si possa parlare di legittimo affidamento sono necessari tre elementi: elemento oggettivo, grazie al quale l'affidamento è ritenuto ragionevole, ovvero il vantaggio difeso dal terzo deve essere chiaro ed univoco, esercitato tramite un comportamento attivo; elemento soggettivo, mediante il quale il soggetto privato che difende una utilità ottenuta agisce in buona fede, nella convinzione di avere titolo per farlo; elemento cronologico, in maniera che, l'azione di conservazione dell'utilità protrattasi per un lungo orizzonte temporale, possa convincere il beneficiary della sua stabilità.
Principi di riferimento Il legittimo affidamento si fonda su alcuni principi generali del diritto e del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione:
Buona fede: il cittadino e la pubblica amministrazione devono comportarsi lealmente; in senso soggettivo significa ignoranza di ledere diritti altrui, in senso oggettivo significa correttezza e cooperazione nei rapporti giuridici. Certezza del diritto: è un principio secondo cui le norme giuridiche devono essere chiare, prevedibili e coerenti, in modo che i cittadini possano conoscere in anticipo le conseguenze delle proprie azioni. Principio di imparzialità (art. 97 Cost.): stabilisce che la pubblica amministrazione deve agire in modo obiettivo e neutrale, senza favoritismi o discriminazioni, garantendo a tutti i cittadini un trattamento equo e corretto. Principio di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.): assicura che le norme e l’azione amministrativa rispettino equità e proporzionalità.
Diritto pubblico Nel diritto costituzionale il legittimo affidamento viene applicato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale quale limite all’impiego di leggi retroattive e di interpretazione autentica a garanzia di posizioni soggettive ormai consolidate in capo ai cittadini Nell'ordinamento comunitario si è affermato soprattutto attraverso l'opera giurisprudenziale della Corte di giustizia dell'Unione europea"L’ordinamento che più di ogni altro ha influenzato la giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di legittimo affidamento è quello tedesco. Sin dagli inizi del Novecento la dottrina tedesca ha attribuito notevole rilevanza al principio dell’affidamento del cittadino, non solo nei confronti di altri soggetti privati ma anche e soprattutto dei soggetti pubblici, considerandolo come una ramificazione del più ampio principio della certezza del diritto (Rechtssicherheit). La Corte costituzionale della Repubblica Federale Tedesca, sostenendo la meritevolezza di tutela dell’affidamento di un cittadino che abbia legittimamente confidato nel perdurare di una condizione per lui vantaggiosa, lo ha definito come un principio fondamentale dello Stato di diritto": BACCI, L’evoluzione del principio del legittimo affidamento nel diritto dell’Unione Europea e degli Stati membri, in www.masterdirittoprivatoeuropeo.it, ove si richiama la storica sentenza Corte Gius., 3 maggio 1978, Causa 112/77.. In ambito amministrativo si estrinseca nella risarcibilità del cittadino danneggiato dall'azione illecita della p.a. (interesse legittimo risarcibileIn Italia tale principio si è affermato con la sentenza della Corte di cassazione SUC, n. 500/1999.)F. MERUSI, Buona fede e affidamento nel diritto pubblico. Dagli anni “trenta” all’“alternanza”, Giuffré, Milano, 2001.. Nell'ordinamento italiano tale principio è stato introdotto con la legge 15 del 2005 che, riformando la legge sul procedimento amministrativo, ha previsto che "il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'art 21 octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge"Art. 21 nonies della legge 241/1990. La tutela dell'affidamento legittimo lascia però insoddisfatto l'affidamento incolpevole, tanto più che la recente giurisprudenza, civile e amministrativa, configura l'affidamento incolpevole quale situazione autonoma protetta anche nei rapporti con l'autorità amministrativaFRANCESCA TRIMARCHI BANFI, Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l'amministrazione, Diritto Processuale Amministrativo, fasc.3, 1 SETTEMBRE 2018, pag. 823..
Diritto tributario Nel diritto tributario italiano, il principio del legittimo affidamento costituisce una garanzia per il contribuente nei rapporti con l’Amministrazione finanziaria, collegandosi ai principi di buona fede, certezza del diritto e proporzionalità. L’obiettivo è evitare che il contribuente subisca conseguenze sfavorevoli a seguito di mutamenti imprevedibili nell’azione o nell’interpretazione dell’Amministrazione.
Alla luce di tale principio viene specificato che da un lato l'Amministrazione è tenuta a mantenere un comportamento trasparente, prevedibile, proporzionato e collaborativo; e dall'altro il contribuente deve provvedere a rispettare i modi e i termini previsti. Dunque, tale principio nell'ambito del diritto tributario italiano tende a valorizzare la condotta diligente del contribuente.
Tale principio ha trovato anche applicazione nella giurisprudenza della Corte di Giustizia che ha affermato che il contribuente che si sia conformato, in buona fede, a un atto o prassi dell’Amministrazione non può essere tenuto al pagamento dell’imposta qualora l’errore sia imputabile all’autorità stessa.
Il fondamento normativo si trova nel comma 2 dell’articolo 10 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto dei diritti del contribuente), che dispone: "non sono irrogate sanzioni né richiesti interessi moratori al contribuente, qualora egli si sia conformato a indicazioni contenute in atti dell'amministrazione finanziaria, ancorché successivamente modificate dall'amministrazione medesima, o qualora il suo comportamento risulti posto in essere a seguito di fatti direttamente conseguenti a ritardi, omissioni od errori dell'amministrazione stessa.".
Tale disposizione sta ad indicare che se un contribuente ha agito in conformità a indicazioni dell’Amministrazione finanziaria, successivamente rivelatesi errate, non potrà essere soggetto né a sanzioni né al pagamento di interessi per eventuali ritardi nei versamenti. Tale norma rappresenta un vincolo giuridico concreto per l'Amministrazione, che deve conformare la propria azione ai principi di correttezza, prevedibilità e coerenza.
La norma si applica, ad esempio, in situazioni quali: Modifica di orientamento amministrativo: si verifica quando il contribuente si è attenuto alle istruzioni contenute in una circolare o in un documento di prassi, che vengono successivamente modificate o smentite da atti successivi dell’amministrazione. Contrasto in sede di accertamento: si ha quando, durante il controllo fiscale, l’ufficio non riconosce più le indicazioni precedentemente fornite in documenti ufficiali cui il contribuente si era conformato. Adeguamento a rilievi di accertamento precedenti: riguarda le ipotesi in cui il contribuente ha modificato il proprio comportamento per adeguarsi ai rilievi di un primo accertamento, confidando di aver regolarizzato la propria posizione; in annualità successive, tuttavia, l’amministrazione adotta una diversa qualificazione della medesima fattispecie. Inerzia o comportamenti consolidati dell’Amministrazione: si riferisce ai casi in cui l’amministrazione, per un periodo prolungato, ha mantenuto un’inerzia o una tolleranza rispetto a pratiche diffuse tra i contribuenti.
La portata della norma è stata progressivamente definita e limitata dalla giurisprudenza di legittimità: dopo una fase iniziale più favorevole alla tutela piena dell’affidamento, con esclusione anche del recupero del tributo, la Cassazione ha adottato un orientamento più restrittivo, finalizzato a bilanciare la buona fede con i principi costituzionali di uguaglianza (art. 3 Cost.), legalità (art. 23 Cost.) e capacità contributiva (art. 53 Cost.) sulla cui base il legittimo affidamento si configura come una situazione giuridica meritevole di tutela, in presenza di comportamenti dell'Amministrazione suscettibili di generare una ragionevole aspettativa circa la correttezza di una determinata condotta.
In questo contesto, l’incertezza del contribuente – anche se derivante da comportamenti contraddittori dell’Amministrazione – non elimina l’obbligo di versamento del tributo. Infatti, la tutela letterale prevista dall’articolo 10 riguarda esclusivamente aspetti sanzionatori e accessori, come sanzioni e interessi, e non l’imposta principale.
La giurisprudenza ha inoltre precisato che le circolari e le risoluzioni dell’Amministrazione finanziaria non hanno valore normativo vincolante, in quanto ciò contrasterebbe con la riserva di legge prevista dall’articolo 23 della Costituzione. L’Amministrazione può pertanto modificare i propri orientamenti interpretativi senza che ciò renda illegittimi i nuovi atti adottati.Cass. civ., Sez. V, sentenza n. 19479 del 10/09/2009. Successivamente richiamata da Cass. n. 10195/2016, Cass. n. 12635/2017, Cass. n. 26143/2019.
Un ulteriore elemento riguarda il rapporto tra l’articolo 10 e l’articolo 11 dello Statuto, che disciplina l’interpello. L’articolo 11, comma 5, stabilisce che "gli atti, anche a contenuto impositivo o sanzionatorio, difformi dalla risposta, espressa o tacita, sono annullabili.", mentre l’articolo 10 prevede soltanto la non applicazione di sanzioni e interessi. Ciò sembrerebbe suggerire che la tutela piena dell’affidamento sembri riservata ai soli casi di interpello, mentre nelle altre ipotesi la protezione riguardi esclusivamente gli aspetti accessori.
Tuttavia, la Cassazione sembra riconoscere una tutela piena del contribuente in alcuni casi eccezionali, in particolare quando egli abbia agito in buona fede, abbia seguito indicazioni chiare e coerenti fornite dall’Amministrazione finanziaria e riesca a dimostrare che la fiducia riposta in tali indicazioni fosse ragionevole.
Orientamento della prima giurisprudenza di legittimità sul legittimo affidamento in materia tributaria