A Federal National Mortgage Association (FNMA), conhecida como Fannie Mae, é uma empresa patrocinada pelo governo dos Estados Unidos que tem ações negociadas publicamente desde 1968. Criada em 1938, durante a Grande Depressão, como parte do New Deal, a empresa foi criada para ampliar o mercado secundário de hipotecas. Para isso, transforma empréstimos hipotecários em títulos lastreados em hipotecas, ou MBS, por meio da securitização, permitindo que os credores reinvistam seus recursos na concessão de novos empréstimos. Esse processo amplia a disponibilidade de crédito hipotecário e reduz a dependência das associações locais de poupança e empréstimo. Sua empresa irmã é a Federal Home Loan Mortgage Corporation, mais conhecida como Freddie Mac.
Em 2025, a Fannie Mae tinha mais de US$ 4,3 trilhões em ativos, o maior total entre as empresas dos Estados Unidos e o quinto maior do mundo por esse critério. Na classificação Fortune Global 500 de 2025, ocupou a 50ª posição mundial por receita total. Pelo lucro, ocupava a 17ª posição entre as empresas dos Estados Unidos e a 32ª no mundo.
História
Contexto e primeiras décadas
miniaturadaimagem|Edifício da Fannie Mae no Reston Town Center, em 2000 Opportunity Way
No começo do século XX, grande parte dos financiamentos habitacionais nos Estados Unidos consistia em hipotecas de curto prazo com um pagamento final elevado. A Grande Depressão enfraqueceu o mercado imobiliário dos Estados Unidos, pois muitas pessoas perderam o emprego e deixaram de conseguir pagar suas prestações. Em 1933, estimava-se que entre 20 e 25% da dívida hipotecária em aberto no país estivesse inadimplente. As execuções hipotecárias fizeram com que quase um quarto dos proprietários de imóveis dos Estados Unidos perdesse suas casas para os bancos. Para enfrentar o problema, o Congresso dos Estados Unidos criou a Fannie Mae em 1938, por meio de alterações à National Housing Act, dentro do New Deal de Franklin Delano Roosevelt.
A instituição recebeu inicialmente o nome National Mortgage Association of Washington. Seu objetivo formal era fornecer dinheiro federal aos bancos locais para financiar empréstimos habitacionais, aumentando a disponibilidade de moradias acessíveis e a proporção de famílias proprietárias de suas casas. A Fannie Mae criou um mercado secundário líquido para hipotecas, permitindo que bancos e outros originadores de crédito emitissem mais financiamentos habitacionais, principalmente por meio da compra de hipotecas seguradas pela Federal Housing Administration (FHA). Nos primeiros trinta anos de existência, deteve o monopólio do mercado secundário de hipotecas. Outro motivo para a atenção dada pelo New Deal à habitação era o desemprego no setor de construção, que concentrava cerca de um terço dos desempregados do país. A retomada da construção de casas oferecia uma forma de recolocar parte desses trabalhadores em atividade.
Em 1950, a Housing and Home Finance Agency recebeu a Fannie Mae da Federal Loan Agency, tornando-a uma de suas unidades. Em 1954, uma alteração conhecida como Federal National Mortgage Association Charter Act transformou a Fannie Mae em uma corporação de propriedade mista. O governo federal detinha as ações preferenciais, enquanto investidores privados possuíam as ações ordinárias. Em 1968, a instituição foi convertida em uma empresa privada para retirar suas operações e dívidas do orçamento federal.Krishna Guha, Saskia Scholtes e James Politi, "Saviours of the suburbs", Financial Times, 4 de junho de 2008, p. 13. A mudança, decorrente da Housing and Urban Development Act of 1968, dividiu a antiga Fannie Mae em duas organizações, a Fannie Mae que passou a existir nessa forma e a Government National Mortgage Association, chamada de Ginnie Mae.
A Ginnie Mae permaneceu como órgão governamental. Ela garante hipotecas seguradas pela FHA e financiamentos cobertos pela Veterans Administration, hoje Departamento dos Assuntos de Veteranos dos Estados Unidos, e pela Farmers Home Administration. Por isso, é a única agência federal de financiamento habitacional cujas garantias contam expressamente com a fé e o crédito integrais do governo dos Estados Unidos.
Em 1970, o governo federal autorizou a Fannie Mae a comprar empréstimos convencionais, ou seja, aqueles que não eram segurados pela FHA, VA ou FmHA. No mesmo ano, criou a Federal Home Loan Mortgage Corporation, conhecida como Freddie Mac, para concorrer com a Fannie Mae e ampliar a liquidez e a eficiência do mercado secundário de hipotecas. Também em 1970, as ações da FNMA passaram a ser negociadas nas bolsas de Nova Iorque e do Pacífico.J. Keith Baker, Residential Mortgage Loan Origination, 2ª ed., 2010, p. 8.
Em 1981, a Fannie Mae emitiu seu primeiro título hipotecário de repasse, que chamou de mortgage-backed security. A Ginnie Mae havia garantido, em 1968, o primeiro título desse tipo emitido por um credor autorizado, e a Freddie Mac lançou em 1971 seu primeiro título hipotecário de repasse, chamado participation certificate, composto principalmente de hipotecas privadas.
Década de 1990
miniaturadaimagem|Antiga sede da Fannie Mae, na 3900 Wisconsin Avenue NW, em Washington, D.C.
Em 1992, o presidente George H. W. Bush sancionou a Housing and Community Development Act of 1992. A lei alterou as cartas constitutivas da Fannie Mae e da Freddie Mac para registrar a posição do Congresso, então controlado pelo Partido Democrata, de que as empresas patrocinadas pelo governo tinham "uma obrigação afirmativa de facilitar o financiamento de moradias acessíveis para famílias de renda baixa e moderada, de maneira compatível com suas finalidades públicas gerais, preservando ao mesmo tempo uma condição financeira sólida e um retorno econômico razoável". Pela primeira vez, as duas empresas ficaram sujeitas a metas anuais de habitação acessível fixadas pelo Departamento de Habitação e Desenvolvimento Urbano dos Estados Unidos (HUD) e aprovadas pelo Congresso. A meta inicial de compras de hipotecas para famílias de renda baixa e moderada correspondia, para cada empresa, a 30% do total de unidades residenciais financiadas pelas hipotecas adquiridas. Em 2007, a proporção havia aumentado para 55%.
Em 1999, o governo de Bill Clinton pressionou a Fannie Mae a ampliar o crédito hipotecário para mutuários de renda baixa e moderada, elevando a participação em sua carteira de empréstimos concedidos em áreas urbanas degradadas abrangidas pela Community Reinvestment Act de 1977.
Naquele ano, o The New York Times observou que a entrada da empresa no mercado subprime implicava riscos maiores. O jornal advertiu que esses riscos poderiam passar despercebidos em períodos de prosperidade, mas que uma recessão poderia levar a uma intervenção governamental parecida com a que atingira o setor de poupança e empréstimo na década de 1980.
Década de 2000
miniaturadaimagem|upright|Franklin Raines recebeu US$ 90 milhões em salários e bônus enquanto chefiava a Fannie Mae.
Em 2000, depois de uma reavaliação do mercado habitacional pelo HUD, foram adotadas regras contra práticas predatórias de crédito. Empréstimos de alto custo e alto risco deixaram de contar para o cumprimento das metas de habitação acessível. Em 2004, essas regras foram abandonadas e os empréstimos de alto risco voltaram a ser contabilizados nas metas.
A intenção era que os critérios de concessão adotados pela Fannie Mae para hipotecas conformes também oferecessem uma forma segura e estável de crédito a compradores sem classificação de crédito prime. Daniel Mudd, então presidente e diretor-executivo da empresa, declarou em 2007 que os critérios adotados pela Fannie Mae acabaram desviando negócios para o setor hipotecário privado, que comercializava produtos mais agressivos sem considerar plenamente suas consequências futuras.
Também estabelecemos critérios conservadores de concessão para os empréstimos que financiamos, a fim de assegurar que os compradores possam pagar seus financiamentos no longo prazo. Procuramos levar ao mercado subprime, em parceria com o setor, os padrões que aplicamos ao segmento prime, principalmente para ampliar nossos serviços a famílias pouco atendidas.
Infelizmente, empréstimos seguros com a qualidade da Fannie Mae não se tornaram o padrão no mercado subprime, e o mercado de crédito se afastou de nós. Aos mutuários foi oferecida uma combinação de empréstimos com taxas promocionais iniciais, pagamento apenas de juros, amortização negativa, diferentes opções de pagamento e baixa exigência de documentação, tudo isso somado a juros variáveis. No início de 2005, começamos a manifestar preocupação com esse tipo de concessão de "riscos em camadas". Tom Lund, então responsável pelo nosso negócio de hipotecas para residências unifamiliares, declarou publicamente: "Uma das coisas com as quais não nos sentimos confortáveis neste mercado é ver mais compradores de imóveis sendo colocados em programas de maior risco. Esses produtos são para compradores mais sofisticados. Faz sentido que os mutuários assumam riscos que talvez não conheçam? Estamos preparando-os para fracassar?" Como resultado, perdemos uma parcela considerável do mercado para nossos concorrentes.
Alex Berenson, do The New York Times, escreveu em 2003 que o risco assumido pela Fannie Mae era muito maior do que se acreditava. Nassim Nicholas Taleb escreveu em The Black Swan: "A instituição patrocinada pelo governo Fannie Mae, quando observo seus riscos, parece estar sentada sobre um barril de dinamite, vulnerável ao menor soluço. Mas não se preocupe: sua grande equipe de cientistas considera esses acontecimentos 'improváveis'".
Em 26 de janeiro de 2005, o senador Chuck Hagel apresentou pela primeira vez o projeto Federal Housing Enterprise Regulatory Reform Act of 2005 (S.190). O projeto procurava reformar a estrutura de regulação das empresas patrocinadas pelo governo após problemas contábeis e decisões administrativas que haviam provocado grandes revisões nos resultados financeiros. O Comitê de Bancos, Habitação e Assuntos Urbanos do Senado aprovou parecer favorável em julho de 2005, mas o projeto nunca foi levado ao plenário do Senado. A decisão de John McCain de tornar-se copatrocinador do S.190, quase um ano depois, em 2006, foi a última providência registrada sobre o projeto de Hagel. Ao manifestar apoio ao texto, McCain citou o regulador da Fannie Mae, que havia concluído que os lucros eram "ilusões deliberada e sistematicamente criadas pela alta administração da empresa".
A Câmara dos Representantes apresentou, na mesma época, o projeto semelhante Federal Housing Finance Reform Act of 2005 (H.R. 1461). O Comitê de Serviços Financeiros da Câmara elaborou alterações e publicou um relatório em julho. A Câmara aprovou o projeto em outubro, apesar da oposição do presidente George W. Bush à versão aprovada, que afirmava: "O regime regulatório previsto pelo H.R. 1461 é consideravelmente mais fraco do que aquele que rege outras instituições financeiras grandes e complexas". A proposta encontrou oposição entre democratas e republicanos, e o Senado não chegou a apreciar a versão aprovada pela Câmara.
Crise hipotecária a partir do fim de 2007
Para cumprir as metas federais de habitação do HUD, empresas patrocinadas pelo governo como Fannie Mae, Freddie Mac e os Federal Home Loan Banks procuraram ampliar a compra de moradias por famílias de renda baixa e média e em regiões com pouco acesso a crédito. Entre os mecanismos oferecidos estavam "a possibilidade de obter uma hipoteca de taxa fixa de 30 anos com uma entrada pequena [...] e a disponibilidade contínua de crédito hipotecário sob uma ampla gama de condições econômicas".HUD, 2002 Annual Housing Activities Report. Em 2003 e 2004 começou a formação da crise do subprime. O mercado afastou-se das empresas reguladas e migrou rapidamente para títulos lastreados em hipotecas emitidos por estruturas privadas de securitização, em geral administradas por bancos de investimento.