O Marco Legal das Ferrovias, também referido como Marco Regulatório dos Transportes Ferroviários, é uma legislação federal brasileira que regulamenta o transporte ferroviário no país. Instituído em 2021 no âmbito do Programa Pró-Trilhos do Ministério da Infraestrutura, o novo ordenamento jurídico alterou o modelo de expansão da malha ferroviária nacional ao instituir o regime de autorização para a captação de investimentos da iniciativa privada no setor.
Objetivos O principal propósito do Marco Legal das Ferrovias é viabilizar e atrair investimentos privados para o setor ferroviário nacional. A legislação foi desenhada para expandir a malha ferroviária federal e aumentar a sua disponibilidade operacional, visando estimular o crescimento econômico e a geração de empregos através da desburocratização do setor.
De acordo com as diretrizes da Política Nacional de Transporte Ferroviário instituidora do marco, os objetivos estratégicos da regulação baseiam-se em:
Redução de custos logísticos: Diminuir o preço dos fretes e o custo de mobilidade e transporte de cargas no país. Equilíbrio da matriz de transportes: Ampliar a capacidade e a qualidade do transporte ferroviário de cargas e passageiros, oferecendo alternativas ao modal rodoviário. Incentivo à concorrência: Fomentar a competição intra e intermodal, permitindo a disputa de mercado tanto entre as ferrovias quanto com outros meios de transporte. Inovação tecnológica: Incentivar a realização de pesquisas e o desenvolvimento tecnológico voltados ao setor de infraestrutura sobre trilhos.
Na época da aprovação do marco, a malha ferroviária nacional contava com cerca de 30 mil quilômetros de trilhos, extensão considerada historicamente defasada por entidades do setor como a Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib). A meta de longo prazo do Ministério da Infraestrutura com a nova regulação era permitir que os novos aportes privados fizessem a participação das ferrovias saltar dos então 20,7% para cerca de 40% da matriz de transportes brasileira ao longo de uma década.
+ Matriz de Transportes do Brasil (2021) Modal Participação na Matriz (%) Rodoviário 61,1% Ferroviário 20,7% Aquaviário 13,6% Outros 4,6% Fonte: Ministério da Infraestrutura / Abdib (2021)
Modelo de Competição e Inspiração Internacional Ao contrário de tentativas regulatórias anteriores que focavam na separação entre o gestor da malha e o operador do trem (modelo comum na Europa), o Marco Legal das Ferrovias optou por promover a competição por meio de ferrovias verticalmente integradas, onde a mesma empresa detém a infraestrutura dos trilhos e opera as locomotivas.
Essa estratégia baseia-se na competição por rotas e na segregação geográfica, inspirando-se nos modelos de transporte ferroviário adotados em países como Estados Unidos, Canadá, México, Japão e China. Sob a teoria dos mercados contestáveis, o modelo prevê que a livre concorrência por traçados impeça a formação de monopólios geográficos nos principais corredores logísticos e portuários, dando liberdade ao mercado para definir preços, rotas e níveis de serviço de forma autônoma e sob o risco do próprio investidor privado.
Embora a demanda inicial por autorizações tenha se concentrado maciçamente no transporte de cargas (como grãos, minérios e celulose), a legislação também inovou no transporte de passageiros. O texto passou a permitir que os operadores ferroviários explorem comercialmente e imobiliariamente as áreas do entorno e ao longo das linhas férreas, viabilizando a construção de pontos de apoio, comércios e hotéis, embora a efetiva aplicação desse ponto dependa de harmonização posterior com as legislações de uso do solo de estados e municípios.
Shortlines Um dos principais eixos de inovação introduzidos pelo Marco Legal das Ferrovias foi o estímulo ao surgimento de shortlines (ferrovias de curta distância), um mercado até então inexistente no país. O desenho desse modelo buscou inspiração direta na experiência norte-americana, onde o mercado de linhas curtas floresceu substancialmente após a desregulamentação promovida pelo Staggers Rail Act de 1980 nos Estados Unidos, resultando em expressivos incrementos de produtividade e segurança para todo o sistema ferroviário daquele país.
No ecossistema brasileiro criado pelo programa Pró-Trilhos, as shortlines são caracterizadas por duas frentes operacionais distintas:
Projetos Greenfield: Construção de ramais completamente novos a partir de propostas de investimento de entes privados. Projetos Brownfield: Reutilização e revitalização de trechos ferroviários existentes que haviam sido devolvidos de forma consensual ou abandonados pelas concessionárias tradicionais por serem considerados antieconômicos para operações de longa distância.
Diferente das grandes vias troncais, essas linhas curtas atuam de forma capilarizada regionalmente, focando na alimentação, distribuição ou coligação de cargas até os grandes corredores logísticos e portuários nacionais. A viabilidade e a forte adesão a essa estratégia foram evidenciadas logo no início do programa: das primeiras 78 solicitações de autorização registradas na Secretaria Nacional de Transportes Terrestres, 32 eram de trechos com extensão de até 100 quilômetros. De acordo com análises do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), esses projetos menores apresentam um prognóstico de execução mais favorável, dado o menor dispêndio de capital inicial (capex) exigido e a menor complexidade para a obtenção de licenciamentos ambientais e autorizações de desapropriação.
Na prática, o modelo começou a consolidar-se em setores industriais de alta densidade como a mineração. Um exemplo pioneiro ocorreu na Região Metropolitana de Belo Horizonte, onde a ANTT autorizou a Cedro Participações a implantar a Ferrovia Serra Azul, um ramal de 26,4 quilômetros orçado em R$ 2 bilhões e estruturado especificamente sob o conceito de shortline para conectar zonas de produção de minério de ferro diretamente à malha ferroviária nacional, reduzindo custos e riscos logísticos rodoviários.
Impacto e adesão Ao completar um ano da instituição do modelo de autorizações, em outubro de 2022, o programa Pró-Trilhos registrou uma intenção inicial de 89 pedidos de novas linhas férreas por parte de 39 proponentes, cujas estimativas totais alcançavam R$ 258 bilhões em investimentos e mais de 22 mil quilômetros de novos trilhos.
Posteriormente, os dados oficiais consolidados pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) indicaram a filtragem e a efetivação desses projetos. Até o início de 2023, a diretoria da ANTT havia deliberado 39 autorizações ferroviárias formais, das quais 33 já estavam com os contratos de adesão devidamente assinados entre o Governo Federal e as empresas privadas. Essa carteira consolidada representava uma projeção real de mais de R$ 170 bilhões em investimentos privados e a previsão de implantação de 12 mil quilômetros de novas ferrovias, cortando 19 unidades da federação.
Empreendimentos de Destaque Embora o lançamento do programa Pró-Trilhos em 2021 tenha gerado uma corrida inicial por dezenas de requerimentos que somavam bilhões em intenções de investimentos, o avanço prático das autorizações passou por um severo processo de afunilamento. Até meados de 2026, a maior parte dos pedidos originais havia caducado ou sofrido desistência por parte dos proponentes, restando 42 projetos formalmente autorizados pela ANTT. Sob a gestão do Ministério dos Transportes, o foco governamental prioritário retornou ao modelo tradicional de concessões e leilões públicos, passando a tratar as autorizações privadas como uma opção complementar no cardápio de infraestrutura do país. Dentre o conjunto de autorizações outorgadas, os projetos de maior relevância logística e econômica que registraram movimentações incluem:
Mato Grosso do Sul (Arauco): O primeiro empreendimento do regime de autorizações a avançar efetivamente para a fase de construção física no país. Trata-se de um ramal de 54 quilômetros (sendo 45 km de linha principal e 9 km de vias internas) de iniciativa da gigante chilena de celulose Arauco, com aportes estimados em R$ 2,4 bilhões. Projetado para atender ao complexo industrial do Projeto Sucuriú em Inocência, o trecho privado conecta-se à Malha Norte (operada pela Rumo Logística) para escoar 3,5 milhões de toneladas de celulose por ano até o Porto de Santos, reduzindo em até 94% as emissões de CO₂ no transporte regional.
Mato Grosso: Projetos conduzidos pela Rumo S.A. (incluindo trechos como Santa Rita do Trivelato a Sinop e Primavera do Leste a Ribeirão Cascalheira) totalizaram cerca de R$ 11 bilhões em investimentos previstos para o transporte de granéis agrícolas e fertilizantes. Bahia: A VLI Multimodal S.A. obteve autorizações para novos ramais (como Correntina a Arrojolândia), orçados em quase R$ 5 bilhões, desenhados para se conectar à Ferrovia de Integração Oeste-Leste (FIOL) e escoar a produção até o porto de Ilhéus. Eixo Rio-São Paulo: A celebração da 39.ª autorização viabilizou o projeto da TAV Brasil para tentar tirar do papel uma ligação de trem de alta velocidade entre as duas principais metrópoles do país através de capital privado. Minas Gerais (Modelo Shortline): A Cedro Participações obteve autorização para a construção da Ferrovia Serra Azul, um investimento de R$ 2 bilhões para um ramal de 26,4 quilômetros na Região Metropolitana de Belo Horizonte (ligando Mateus Leme a Mário Campos). O projeto foi desenhado com foco em sustentabilidade e segurança viária, prevendo a retirada de até 5 mil caminhões por dia da BR-381.
Desafios e Perspectivas Econômicas Apesar das expectativas positivas de analistas de mercado quanto à eliminação de riscos de engenharia e leilões para o Estado, órgãos reguladores e o Ministério dos Transportes apontaram desafios estruturais para a consolidação do marco. O principal entrave identificado pela ANTT reside na criação de políticas públicas que facilitem o acesso a crédito pelas empresas autorizadas, garantindo que os contratos assinados possuam viabilidade financeira para sair do papel. Além disso, a sustentabilidade de longo prazo do modelo passou a depender da harmonização da matriz de transportes com as metas globais de segurança climática e da capacidade do governo de aprovar reformas estruturais para retomar a previsibilidade macroeconômica do país.
Histórico legislativo O debate sobre a flexibilização do setor ferroviário brasileiro teve início no Congresso Nacional através do Projeto de Lei do Senado (PLS) n.º 261/2018, de autoria do senador José Serra (PSDB/SP). A proposta tramitou por três anos no Senado Federal até que o Poder Executivo acelerasse o tema ao editar a Medida Provisória n.º 1.065 em 30 de agosto de 2021, instituindo o programa Pró-Trilhos.
Após a ação do governo federal, o Senado aprovou o projeto original, que passou a tramitar na Câmara dos Deputados como o Projeto de Lei (PL) n.º 3.754/2021. O texto final foi aprovado pela Câmara em 14 de dezembro de 2021 após acordos em plenário que superaram a obstrução de partidos de oposição. A sanção presidencial que converteu o projeto na Lei n.º 14.273/2021 ocorreu em 23 de dezembro de 2021, revogando integralmente a Lei n.º 5.917/1973, que regia o antigo Plano Nacional de Viação.
Características dos Contratos e Regras de Transição A legislação aprovada estabeleceu regras específicas para o novo ecossistema de transporte sobre trilhos:
Prazos: Os contratos de autorização possuem vigência de 25 a 99 anos, sendo passíveis de prorrogação. Riscos e Custos: A empresa autorizada assume o risco integral do empreendimento, além dos custos e riscos associados a desapropriações e licenciamento ambiental, perdendo o direito a pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro junto à União.