Суперечки про законність розширення НАТО на схід беруть свій початок у подіях 1989 року, коли колишні союзні держави СРСР перейшли під контроль опозиційних партій. Це поставило під сумнів Європейські сфери впливу. Російська влада стверджує, що усна угода про невступ НАТО в Східну Європу була порушена Північноатлантичним союзом в результаті його розширення. Однак лідери НАТО наполягають на тому, що такої обіцянки не давалося, і що подібне рішення могло бути прийнято тільки в письмовій формі. Президент СРСР Михайло Горбачов, який брав участь у переговорах 1990 року, згодом висловлювався про «гарантії нерозширення НАТО на схід» неоднозначно. В одних інтерв'ю він підтверджував її існування, а в інших заперечував. Серед академічних дослідників також немає єдиної думки щодо того, чи існувала угода про нерозголошення.

Наприкінці 2021 року, коли Росія висунула пропозиції щодо міжнародної безпеки, а ситуація навколо російського вторгнення в Україну у 2022 році загострилася, в країні та в усьому світі розгорілася активна дискусія з цього питання. Позиція Росії полягає в тому, що питання про існування угоди про нерозширення НАТО на схід слід розглядати в контексті відносин між Росією і НАТО, а також між Росією і Сполученими Штатами. Це пов'язано з тим, що потенційний вступ України до НАТО може становити загрозу для Росії. Керівництво НАТО стверджує, що рішення про обмеження розширення НАТО ніколи не приймалося, і його прийняття спричинило б за собою зміну основоположних документів Альянсу. Підтримка України з боку НАТО не може становити загрози для Росії.

Історичний контекст

Пропозиція про нерозширення НАТО на схід стала одним з інструментів, за допомогою якого західні країни намагалися взяти на себе ініціативу в питанні об'єднання Німеччини і обмежити вплив СРСР на цей процес. Початком став виступ міністра закордонних справ Німеччини Ганса-Дітріха Геншера в Тутцінге 31 січня 1990 року. У своїй промові він закликав НАТО чітко заявити: «незалежно від того, що відбувається в Організації Варшавського договору, НАТО не буде розширюватися на схід, тобто ближче до кордонів Радянського Союзу». Геншер підготував свою промову незалежно від канцлера Німеччини Гельмута Коля, з яким у нього були політичні розбіжності і суперництво за звання «батька єдності». Однак його пропозиція збіглася з інтересами інших західних лідерів, які прагнули отримати згоду СРСР на Об'єднання Німеччини в обмін на обмеження розширення НАТО. Геншер виклав свій план державному секретарю США Джеймсу Бейкеру у Вашингтоні 2 лютого і заявив на прес-конференції з Бейкером: «Я сказав, що НАТО не має наміру розширюватися на схід». Він також обговорив свій план з Міністром закордонних справ Великой Британії Дугласом Хердом 6 лютого. Геншер пояснив, що запропоноване обмеження повинно було застосовуватися як в Німецькій Демократичній Республіці (НДР, або Східна Німеччина), так і в інших країнах Східної Європи. Через десять днів після свого виступу в Тутцінге Геншер повторив свої слова в інтерв'ю Радянському міністру закордонних справ Едуарду Шеварднадзе: «Членство об'єднаної Німеччини в НАТО піднімає складні питання. Однак для нас ясно одне: НАТО не буде розширюватися на схід».

Позиція США і Західної Німеччини стала наріжним каменем переговорів з СРСР в Москві, що проходили з 7 по 10 лютого 1990 року. Ці переговори, через роки, стали основою для дискусій про існування угоди. В ході цих переговорів представники США і Західної Німеччини неодноразово пов'язували об'єднання Німеччини з обмеженням розширення НАТО. 9 лютого 1990 року на зустрічі з Шеварднадзе Бейкер заявив, що США виступають за те, щоб об'єднана Німеччина залишалася «міцно прив'язаною» до НАТО. Він підкреслив необхідність «залізних гарантій» того, що юрисдикція або сили НАТО не будуть просуватися на схід. Пізніше того ж дня, на зустрічі з президентом СРСР Михайлом Горбачовим, він визнав, що не тільки для Радянського Союзу, але й для інших європейських країн важливо мати гарантії того, що якщо Сполучені Штати збережуть свою присутність у Німеччині в рамках НАТО, нинішня Військова юрисдикція не буде розширена на схід. Він запитав Горбачова, що той вважає за краще: об'єднану Німеччину, «незалежну від НАТО і не має збройних сил США», або об'єднану Німеччину з гарантіями, що нинішня юрисдикція НАТО не буде розширена. Коли Горбачов відповів, що «розширення зони дії НАТО неприйнятно», Бейкер погодився. Горбачов зазначив, що підхід Бейкера був «дуже реалістичним, тому давайте подумаємо про це». Бейкер оприлюднив запропонований компроміс на прес-конференції в той же день, заявивши, що США запропонували його, щоб пом'якшити побоювання «жителів Східної Німеччини». Він зазначив, що об'єднання Німеччини малоймовірно без «будь-яких гарантій безпеки» щодо просування сил НАТО або його операцій на схід. У своєму прес-релізі від 13 лютого, надісланому посольствам, Держдепартамент США заявив, що «держсекретар ясно дав зрозуміти, що США підтримують єдину Німеччину в рамках НАТО, але що ми готові гарантувати, що військова присутність НАТО не буде поширюватися далі на схід». 9 лютого 1990 року Роберт Гейтс, заступник радника президента США з національної безпеки, запропонував «ідею Коля/Геншера» (об'єднана Німеччина, «що належить НАТО», але за умови, що «війська НАТО не просунуться далі на схід, ніж вони є зараз») уряду США. Глава радянського КДБ Володимир Крючков заявив, що США визнали це «розумною пропозицією».

У той час як Бейкер і Гейтс обговорювали з радянським керівництвом можливість відмови від розширення НАТО, американський уряд висловлював свої сумніви. Це викликало занепокоєння, оскільки, мабуть, Східна Німеччина залишалася без гарантій безпеки. 9 лютого 1990 року президент США Джордж Буш-старший направив лист, в якому запропонував надати Східній Німеччині особливий військовий статус у складі об'єднаної Німеччини, яка стане членом НАТО. Однак на переговорах між радянським і західнонімецьким керівництвом, що відбулися 10 лютого 1990 року, Коль зайняв більш м'яку позицію, ніж Буш. Він прагнув отримати згоду СРСР на об'єднання Німеччини і запевнив Горбачова, що НАТО не буде розширюватися на схід. Геншер також запевнив Шеварднадзе, що «членство в НАТО для об'єднаної Німеччини викликає складні питання. Однак для нас ясно одне: НАТО не буде розширюватися на схід». Після цих запевнень Горбачов дав згоду на створення валютного союзу між НДР і ФРН, що стало першим кроком на шляху до об'єднання Німеччини. На конференції в Оттаві 12 лютого 1990 року Бейкер запевнив Шеварднадзе, що «якщо Сполучені Штати залишаться в НАТО, ми повинні подбати про нерозповсюдження їх юрисдикції на схід». Ці слова були записані в щоденнику помічника Шеварднадзе, журналіста Теймураза Мамаладзе. На наступний день радянське керівництво погодилося на пропозицію про проведення переговорів у форматі «2+4» (дві німецькі республіки і чотири держави) для врегулювання питань безпеки у зв'язку з об'єднанням.

24-25 лютого в Кемп-Девіді лідери США і Німеччини узгодили позицію, яку вони хотіли б запропонувати Радянському Союзу. Відповідно до цієї позиції, Східна Німеччина повинна була отримати «особливий військовий статус». У той же час вся Німеччина ставала членом НАТО і потрапляла під гарантії колективної безпеки Альянсу. Північноатлантичний союз повинен був мати «юрисдикцію» над Східною Німеччиною, навіть якщо його військові структури не поширювалися на цю територію.

Деякі вчені припускають, що в лютому 1990 року відбулася важлива зміна позиції, яка зробила пропозицію про нерозширення НАТО недійсною, позбавивши Ради можливості її прийняти. З іншого боку, стверджується, що у радянського керівництва були причини розглянути можливість якнайшвидшого вступу в НАТО. Проте, запевнення як і раніше залишаються в силі.

Під час зустрічі 31 травня 1990 року Михайло Горбачов повністю підтримав пропозицію Джорджа Буша про формулювання спільної публічної заяви. У цій заяві йшлося: «Сполучені Штати рішуче підтримують членство об'єднаної Німеччини в НАТО. Однак, якщо Німеччина зробить інший вибір, ми не будемо оскаржувати його, ми будемо поважати його».

У період між оголошенням «особливого статусу» навесні 1990 року та підписанням Угоди про врегулювання восени західні лідери намагалися заспокоїти Радянський Союз. Вони сподівалися, що СРСР схвалить Об'єднання Німеччини і вступ до НАТО, якщо будуть надані «достатні гарантії» колективної безпеки і враховані потреби Радянського Союзу в області безпеки. Американці переконували, що об'єднання Німеччини, «трансформація» НАТО (перехід від військової до політичної ролі) і посилення ролі НБСЄ «не призведуть до появи переможців і переможених». Вони підкреслювали, що політика США не націлена на отримання «односторонніх переваг» або відділення Східної Європи від Радянського Союзу, і що США прагнуть до інтеграції СРСР в нову Європу. Аналогічні ідеї були відображені в» лондонській декларації про перетворення Північноатлантичного альянсу", прийнятій в липні 1990 року. Ці запевнення були підтримані радянським керівництвом, яке в середині липня 1990 року схвалило Об'єднання Німеччини на основі особливого військового статусу Східної Німеччини. Згідно з цим статусом, гарантії безпеки НАТО поширювалися б на Східну Німеччину, але негерманські війська НАТО не могли б увійти на її територію. Пізніше в останнє положення були внесені зміни, що дозволяють в разі надзвичайної ситуації вводити війська НАТО, які не є громадянами Німеччини. Ці положення лягли в основу договору про остаточне врегулювання щодо Німеччини, підписаного у вересні.

Сила і статус гарантій Основне питання, пов'язане із заявами Заходу від лютого 1990 року Про невступ об'єднаної Німеччини в НАТО, полягає в тому, чи були ці заяви обіцянками або запевненнями. Ті, хто стверджує, що це не були запевнення, розглядають їх скоріше як дипломатичний крок, спрямований на вивчення позиції радянського керівництва і допомогу в подоланні перешкод для вступу об'єднаної Німеччини до складу НАТО. З цієї точки зору, підкреслюється, що Радянський Союз не отримував ніяких письмових гарантій про невступ Німеччини в НАТО. Стверджується, що Сполучені Штати та Німеччина лише «коротко мали на увазі», що це питання може бути предметом переговорів. Також підкреслюється, що якщо не буде юридичних обіцянок щодо майбутнього членства і розміру НАТО, то не буде нічого, що можна було б вважати «порушеним». Основний акцент робиться на договорі про остаточне врегулювання, який не містить ніяких правил, що стосуються територій за межами Німеччини.

Прихильники теорії про існування угоди, в свою чергу, стверджують, що неформальні домовленості відіграють важливу роль у світовій політиці. Джошуа Шифрінсон, наприклад, пише, що аналітики вже давно усвідомили, що держави не потребують формальних угод для визначення очікувань від майбутніх політичних дій. Він також посилається на заяви Державного секретаря США Джона Керрі, який визнав, що навіть «юридично не зобов'язуючі» угоди є необхідним інструментом міжнародної політики. Крім того, в період холодної війни, коли неформальні угоди між СРСР і США визначали контури європейської системи безпеки в 1950-х і 1960-х роках, а також під час Карибської кризи 1962 року, вони зіграли значну роль у запобіганні ядерної війни між СРСР і Сполученими Штатами. Горбачов, в інтерв'ю «Російській газеті» і її закордонним додаткам, стверджував, що в ті роки питання про «розширення НАТО» взагалі не обговорювалося і не виникало. Однак він назвав розширення НАТО на схід "порушенням міжнародного права»і" не в дусі тих заяв і запевнень, які були дані нам в 1990 році".