Конституційні засади місцевого самоврядування у Франції Сьогодні Франція, серед більшості демократичних країн Європи є ще й досі найбільш централізована держава. Саме тут досить стійкі традиції міцної державної влади, яка відіграє головну роль на рівні департаментів та областей. Конституція Франції 1958 року, яка діє донині, досить скупо говорить про права місцевого самоврядування. Це розділ 11 “Про місцеві колективи”, хоча в цьому розділі лише стаття 72 присвячена місцевим колективам.
“Стаття 72. Місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Всі інші місцеві колективи утворюються законом.
Ці колективи вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.
Представники Уряду в департаментах і територіях, відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів.”
Крім цього за французькою конституцією, стаття 34 “Закон визначає основні принципи вільного управління місцевих адміністративних одиниць; їх компетенції і їх податків.”
Аби зрозуміти традиції французького централізму варто згадати, що будучи абсолютиською монархією, Франція протягом 17 ст.-18 ст. століть була дуже централізованою державою. Революція 1789 року зробила спробу провести широку децентралізацію влади і надати автономності провінціям. Проте це лише привело до послаблення держави і створення повної анархії, оскільки революційна влада була надто слабкою. Після повалення прихильників децентралізації (жирондистів) якобінцями знову почалось впровадження жорсткої централізації. Особлива роль в цьому відводиться Наполеону, який вважається батьком нової адміністративної системи, побудованої за строгими правила державної централізації і яка зберігалась майже в незмінному вигляді довгий період, аж до другої половини XX-го століття. І фактично лише початок 80-х років ознаменував перехід від політики загальної централізації до поступової децентралізації державної влади і створення умов для швидкого розвитку місцевого самоврядування.
Законодавство про місцеве самоврядування
Говорячи про традиції централізації, то і сьогодні у Франції існують як політичні так і технічні та психологічні причини. Політичними причинами можна вважати боязнь того, що надто широка децентралізація, особливо якщо вона буде проводитись надто швидко і в межах колишніх провінцій, створить загрозу єдності держави, тим паче, що деякі радикали серед регіоналістів (наприклад в Бретані) підігрівають такі побоювання.
До технічних причин можна віднести такий фактор, як віра підготовлених і добре освічених державних адміністраторів в те, що тільки вони можуть ефективно управляти, а обрані особи для такого управління не готові.
Психологічними причинами, що гальмують децентралізацію, є громадські настрої щодо справедливості. Багато людей досі вважають, що для забезпечення рівності прав громадян незалежно від місця їхнього проживання, варто аби ці рішення приймались центральною владою і аби центральна влада займалась впровадженням цих рішень в життя.
Попри такі настрої важкий процес децентралізації, що розпочався в 1982 році досить сильно прогресує і поступово зводить нанівець унітаристські традиції, тим паче, що глибока інтеграція в Європі також сприяє широкій децентралізації. (Цікавим тут є феномен “об'єднання Європи”, при інтеграції держав, всередині них помітні сильні тенденції до дезінтеграції. Регіони прагнуть інтегруватись в Європу самостійно, без згоди на те центрального уряду.)
Закони 1982 - 83 років, які сформували новий Адміністративний кодекс Франції, ввели принаймні три найважливіші нововведення, що різко підняли статус органів місцевого самоврядування:
1) було встановлено одноманітні правила адміністративного контролю за діями місцевих колективів з боку держави. А саме, однаковий контроль встановлювався по відношенню рішень всіх місцевих органів - муніципальних, генеральних та окружних рад, мерів чи голів генеральних і окружних рад. Причому цей контроль уже не був на предмет доцільності, а лише на предмет законності і то із застосуванням судових процедур.
2) префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, його функції перейшли до голови генеральної ради. Тепер департамент, як самоврядний територіальний колектив, став управлятись виключно виборними органами влади.
3) принципово змінився статус округу, який до 1982 року був лише громадським утворенням. Після реформи він також став управлятись виборним адміністративним органом.
Найважливішим в Законі № 82-213 від 2 березня 1982 року, була норма статті 1, яку можна вважати пусковою кнопкою процесу децентралізації: “ Стаття 1. Комуни, департаменти та реґіони є вільно керовані обраними радами. Закони визначатимуть розподіл компетенцій між комунами, департаментами, реґіонами і державою, а також розподіл народних коштів, що випливає з нових правил місцевої податкової системи та передач державних кредитів територіальним громадам; організацію реґіонів, статутні ґарантії, які надаються персоналу територіальних громад, спосіб обрання і статут обранців, а також форми співпраці між комунами, департаментами та реґіонами і розвиток участі громадян у місцевому житті.”
Велика французька адміністративна реформа проводилась по етапам. Наступний етап реформи почався з нових законів від 7 січня 1983 року і 22 червня 1983 року. Цими законами визначався новий перерозподіл компетенції між державою і територіальними колективами на користь останніх.
Насьогодні законодавство Франції повністю регулює всі питання, що стосуються організації і діяльності місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Всі ці закони об'єднані в Адміністративний кодекс, який є фактично “конституцією” місцевого самоврядування у Франції.
Комуни як основна ланка місцевого самоврядування
Комуна у Франції — єдина адміністративно-територіальна одиниця що не має окремого державного владного органу, тобто теоретично мер у своїй особі поєднує головну посадову особу місцевого самоврядування та представника державної влади. Але щоби уникнути такого поєднання в одній особі функцій державної виконавчої влади та місцевого самоврядування багато функцій державної виконавчої влади, що належали меру з 1983 року передані до функцій місцевого самоврядування. Тобто роль комуни як державної адміністративної одиниці дуже зменшилась і вона стала реально автономним територіальним колективом.
Важливими елементами комуни, як юридичної реальності, є: назва, територія, чисельність населення. Оскільки саме ці елементи ідентифікують комуну, як окрему, базову ланку місцевого самоврядування, закони передбачають спеціальні процедури можливих змін назви чи території та передбачають обов'язковий періодичний перепис населення.
Назва. Зміна назви можлива указом президента за поданням міністра внутрішніх справ на основі прохання муніципальної ради, висновку генеральної ради (окружний чи обласний рівень*), висновку державної ради(державний рівень*).
Територія. Кожна частина території Франції належить до однієї з комун. Процедура зміни адміністративних меж дуже складна і завжди вирішується центральними органами влади.
Населення. Чисельність населення дуже важлива для встановлення субсидій та податкових виплат в бюджет комуни і навпаки, а також для встановлення правил, що стосуються складу органів комуни.
Муніципальна рада Склад муніципальної ради Закон встановлює чисельність муніципальних радників у залежності від кількості населення комуни.
Населення (чол) Муніципальна рада (радників) менш як 100 9 100...499 11 500 ... 1499 15 1500 ... 2499 19 10000 ... 19999 33 більш як 299999 69 Ліон 73 Марсель 101 Париж 163 Радником (депутатом) муніципальної ради може стати будь-який платник податків комуни, але закон встановлює правила невиборності та несумісності мандатів.
Вибори муніципальних радників проводяться раз на 6 років одночасно по всій Франції за мажоритарною системою в два тури за закритими списками для комун з населенням понад 30 тис. осіб та за відкритими списками для інших комун.
Кодекс законів про комуни дуже детально регламентує правила організації і проведення засідань муніципальної ради зокрема для забезпечення гласності і відкритості засідань.
За законом, засідання ради мають проводитись не рідше ніж один раз на три місяці. Засідання скликає мер за власною ініціативою в залежності від потреби. Він також зобов'язаний скликати засідання ради на вимогу префекта або половини членів ради.
Кворум для засідання — половина членів ради. Радник, який не може бути присутнім на засіданні може письмово доручити іншому раднику проголосувати від його імені.
Повноваження муніципальної ради Фінансові повноваження. Прийняття бюджету та визначення ставок комунальних податків. Вирішення питань про потребу позик. Затвердження звітів про використання бюджетних коштів.
Повноваження в царині громадських служб. Рада має право створювати або ліквідовувати громадські служби комуни, але законом встановлене певне обмеження у самостійності, щодо певних служб. За законом наявність деяких служб є обов'язковою (похоронне бюро, служби збору сміття ...). Законом також забороняється створення певних служб (оборони, юстиції ...) у царинах, що не належать до компетенції комун і суперечать принципу єдності держави. Такі обмеження встановлюються також і щодо права комун створювати служби, що ведуть економічну діяльність.
В останній період правда стало допускатись створення громадських промислових і торгових служб, якщо вони не є несумісними з принципом свободи підприємництва. Приміром коли це веде до приватного використання громадського майна, або коли в цій галузі відсутня приватна ініціатива тощо.
Рада також може надавати допомогу як комунальним так і приватним підприємствам, але знову ж таки за умов конкурсу і гласності.
Повноваження щодо майна комуни. Майно комуни поділяється на “громадське”, тобто таке, яке призначене виключно для громадського користування (дороги, кладовища,казарми тощо) та майно “приватне”, яким комуна розпоряджається на правах приватного власника (луки, ліси,будинки тощо). Громадське майно невідчужуване.
Рада приймає рішення про купівлю, продаж, оренду майна та про віднесення майна до категорії “громадського”.
Повноваження в царині облаштування території та міського будівництва. Крім визначення напрямків використання території та принципів міського будівництва, рада має право розробляти і затверджувати міжкомунальні плани облаштування територій, але ця робота має проводитись за участю центральної адміністрації, департаменту, округу, інших комун.
Муніципальна рада обирає мера, його заступників, формує комісії.
Незважаючи на такі широкі повноваження слід пам'ятати, що великий вплив на прийняття рішень радою має мер, з іншого боку муніципальна рада, як і будь-який інший орган місцевого територіального колективу перебуває під адміністративним контролем органів центральної державної влади.
Контроль за діяльністю та рішеннями муніципальної ради з боку представників центральної державної адміністрації. Відповідно до закону 1982 року префект утратив право контролю за рішеннями ради на предмет доцільності й хоча за префектом залишилось право контролю рішень на предмет законності, скасування незаконних рішень можливе лише адміністративним судом. Водночас закон зобов'язує раду передавати прийняті нею рішення представнику держави, і рішення ради вважається таким, що вступило в дію лише після передачі його префекту чи супрефекту і оголошення (опублікування, оприлюднення).
Якщо префект вважає рішення незаконним, протягом 2-х місяців від дня одержання рішення він може звернутись до адміністративного суду для визнання рішення незаконним, або термінового призупинення виконання рішення до остаточного розгляду його судом.
У разі потреби, префект обґрунтованою постановою може призупинити діяльність ради на строк не більше ніж місяць. Про це префект повідомляє міністра внутрішніх справ.