Conseil d'État (France)

vignette|La Place du Palais-Royal, coté nord, délimitée par le Conseil d'Etat, photographiée le 19 octobre 2009. Le Conseil d'État est une institution publique française créée en 1799 par Napoléon Bonaparte, dans le cadre de la Constitution du (Consulat), en héritage d'anciennes institutions ayant porté ce nom sous l'Ancien Régime. Il siège au Palais-Royal à Paris depuis 1875.

Dans les institutions de la Cinquième République, son premier rôle est celui de conseiller le gouvernement. À cette fin, le Conseil d'État doit être consulté par le gouvernement pour certains actes, notamment les projets de loi. Son second rôle est celui de la plus haute des juridictions de l'ordre administratif qui assure le contrôle juridictionnel (pour plus d'informations voir : dualité des ordres de juridiction : ordre administratif, ordre judiciaire). Le Conseil d'État est soumis aux décisions du Tribunal des conflits qui tranche les conflits de compétence entre les ordres de juridiction.

La présidence du Conseil d'État est assurée par son vice-présidentArticle L. 121-1 du code de justice administrative (site Légifrance). Avant la publication de ce code en l'an 2000, l'article de l'ordonnance 45-1708 du 31 juillet 1945 portant sur le Conseil d'État rattachait cette institution au chef du gouvernement.. Son assemblée générale peut être présidée par le Premier ministre ou bien le ministre de la Justice, ce qui n'a lieu que de manière exceptionnelleLe Vice-président du Conseil d'État (site du Conseil d'État).. Comme premier fonctionnaire de l'ÉtatCe rang protocolaire a été confirmé par le décret n°89-655 du 13 septembre 1989 relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires., le vice-président présente au président de la République les vœux de l'ensemble des corps constitués, parlant au nom des trois fonctions publiques (de l'État, territoriale et hospitalière), de la magistrature, des autres agents publics et des services publicsVœux des corps constitués, 7 janvier 2014 (site du Conseil d'État)..

Histoire thumb|center|450px|Façade néo-classique sud du Conseil d'État (Palais-Royal), sur la cour de l'horloge, refaite par Moreau-Desproux de 1763 à 1770Reconstruction à la suite de l'incendie d'une salle de l'opéra le 6 avril 1763 qui endommage une partie du Palais-Royal. : elle est composée d'un corps centralCorps central composé d'un avant-corps et de deux parties latérales en retrait. Les trois arcades en plein cintre de cet avant-corps et qui conduisent à la cour d'honneur, sont dues à l'architecte Pierre Contant d'Ivry. et deux ailes en retour. Le portique d'entrée de neuf baies, les quatre groupes de colonnes géminées, et les pavillons latéraux couronnés de frontons triangulairesCes frontons sont ornés de tympans portant des figures qui encadrent un écusson surmonté d'une couronne ducale, et qui portaient à l'origine les armes du duc de Richelieu. Ces armes ont été grattées en 1848 pour être remplacées par une alternance de bandes creuses et pleines. Les frontons sont encadrés de trophées sculptés par Jean-Baptiste Defernex en 1767., reproduisent la composition de cette façade.

Origine

vignette|left|Le fronton de l'aile ouest, sculpté par Augustin Pajou en 1765Il représente la Justice qui . Cf .. vignette|Le fronton de l'aile est, restauré par Jules Franceschi en 1873Il représente . Cf Marc Sanson, , p. 43.. vignette|La façade arrière du Conseil d'État est composée de deux avant-corps latéraux et d'un arrière-corps centralSon élévation comporte comporte un rez-de-chaussée et un premier étage rythmé par 19 colonnes cannelées et des portes-fenêtres possédant des garde-corps en fer forgé, certaines avec le monogramme doré LPO (pour Louis-Philippe d'Orléans). L'entablement des hautes fenêtres du premier et second étage est soutenu par des consoles au décor de pommes de pin, et est surmonté par une corniche ornée de denticules. La balustrade de ce second étage est scandé par quatre vasques monumentales et huit statues allégoriques, quatre à gauche , quatre à droite représentant les activités à la mode au début du , la Science, le Commerce, l'Agriculture et la Navigation. Une seconde balustrade couronne cet étage de l'attique et cache le toit. Cf. Marc Sanson, , p. 50..

L'origine du Conseil d'État peut remonter à des formations qui, à partir du et sous des noms divers, dont notamment celui de Conseil d'État, ont réuni des juristes (alors appelés des légistes) autour des rois. Ceux-ci, qui détenaient le pouvoir de justice et jugeaient en dernier ressort (l'image de saint Louis rendant la justice sous le chêne de Vincennes est restée), ont après le Moyen Âge laissé exercer ce pouvoir de justice par des tribunaux, les parlements. La justice déléguée est celle confiée aux parlements. Si les parlements décidaient en dernier ressort des litiges entre les sujets du royaume, comme des poursuites contre eux, les rois ont continué à décider par eux-mêmes lorsque les actes de leur administration étaient contestés. Il s'agit alors de justice retenue (par le souverain). Les légistes assistaient le roi tant pour l'élaboration des lois que pour l'exercice de la justice retenue.

Durant les trois derniers siècles de l'Ancien Régime, le Conseil du Roi avait déjà pris le nom de Conseil d’État et ses membres étaient désignés par les titres de conseiller d'État ou de maître des requêtes, toujours utilisés de nos jours. Cet organe central de l'institution monarchique avait des fonctions à la fois politiques et juridiques, servant à conseiller le souverain et à l'aider à administrer le royaume, à l'image du Conseil d’État rétabli par Bonaparte.

La Révolution conserve le principe de la justice retenue pour le contentieux administratif. La loi des 16 et 24 août 1790 relative à l'organisation judiciaire pose le principe de la soustraction du contentieux administratif au contrôle des tribunaux ordinaires (dits « judiciaires ») :

Le décret du confirme le principe de séparation en affirmant, dans un article unique, que « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, avec peine de droit ».

Sous le Consulat est mise en place la justice administrative, si bien que, durant toute la période révolutionnaire, les actes de l'administration sont ceux contestables seulement devant l'administration elle-même.

Refondation sous le Consulat

thumb|Installation du Conseil d’État au Petit Luxembourg, . Les trois consuls reçoivent les serments des présidents (Couder, huile sur toile, 1856). Le Conseil d'État sous sa forme actuelle est institué par la Constitution du 22 frimaire de l'an VIII (), celle du Consulat :

Le Conseil d'État de l'an VIII est chargé de préparer les projets de lois et d'assister le chef de l'État dans le jugement du contentieux administratif (les « difficultés »). Le Conseil apparaît dans plusieurs articles de la Constitution et ses membres, nommés par le Premier consul, jouissent d'un statut élevé. Les grades sont ceux d'aujourd'hui : auditeur, maître des requêtes, conseiller d'État. Ce sont des membres du Conseil d'État qui présentent et défendent les projets du gouvernement devant le corps législatif. Face à la justice, ils bénéficient de la même immunité que les parlementaires : les poursuites doivent être autorisées par le Conseil. Choyé par Bonaparte, le Conseil tient une place importante pendant le Consulat et l'Empire, tenant en particulier un rôle clé dans la rédaction du Code civil.

Dans sa fonction contentieuse, le Conseil n'a à l'époque qu'un rôle consultatif. Le système reste celui de la justice retenue, la décision revenant au chef de l'État. Dans les faits, ce dernier suit presque toujours les avis du Conseil (ses successeurs feront de même), d'autant plus facilement que le Conseil refuse d'apprécier les décisions de l'administration prises pour des motifs « politiques ».

Napoléon crée en 1803 le parcours de l'auditorat du Conseil d’État, qui fait office d'école d'administration pour ses élèves. Les admis suivent en effet pendant au moins une année des stages qui doivent les conduire ensuite à rejoindre le Conseil puis à essaimer dans la haute fonction publique. Bonaparte s'appuie sur eux pour diriger les bureaux ministériels et en nomme certains sous-préfets. Le nombre d'auditeurs recrutés s'accroît à partir de 1809 pour atteindre 100, puis 300.

Soubresauts sous la Restauration et le Second Empire thumb|Le palais d'Orsay.|alt=Une place avec des personnes qui flânent ; à l'arrière plan, vu de trois quart d'un bâtiment de style néo-classique : le Palais d'Orsay thumb|Salle du comité à Orsay, avant 1840.

La Restauration regarde cette institution napoléonienne avec méfiance. Le Conseil, même s'il n'est plus mentionné dans la Charte (qui tient alors lieu de Constitution) est conservé. Ses avis sont moins sollicités et l'activité se recentre sur sa fonction contentieuse. Le parcours de l'auditorat, qui permettait de sélectionner des candidats pour en faire des hauts fonctionnaires, est dans les faits aboli. En 1824, toutefois, il est recréé, bien qu'il dispose d'un prestige et d'une centralité moindre que par le passé.

Le Conseil retrouve un peu de lustre sous la monarchie de Juillet, s'installe à l'hôtel de Roquelaure de 1832 à 1840Cf. l'article d'Alexandre-François Vivien en 1841, dans la Revue des deux Mondes, à propos du Conseil d'État, de ses attributions et de sa nouvelle organisation., et la République en 1849 le renforce en mettant fin à la justice retenue. Le Conseil reçoit la justice déléguée. Dans sa fonction contentieuse, il ne donne plus des avis, certes généralement suivis. Il rend « au nom du peuple français » des arrêts exécutoires, tout comme les tribunaux de l'ordre judiciaire. En même temps, est créée la fonction de commissaire du gouvernement. Lors du coup d'état du 2 décembre 1851, le Conseil d'Etat est dissous, et revient à la justice retenue en 1852, tout en donnant, comme son oncle, un grand rôle au Conseil. Le Conseil d'État est marqué par l'affaire des biens de la famille d'Orléans, qui voit l'empereur exercer une pression politique sur un commissaire du gouvernement du Conseil d'État pour qu'il conclue devant le Tribunal des conflits dans un sens conforme à ses intérêts...

Réorganisation sous la République Les membres du Conseil d'État impérial, ayant pris une part importante durant ce régime, sont suspendus par un décret du qui institue une commission provisoire.. Ses membres sont désignés par un décret du , et élisent Ferdinand de Jouvencel comme président. Cette commission comporte huit conseillers, dont quatre avaient appartenu à l'ancien Conseil, dix maîtres des requêtes dont six venaient de l'ancien Conseil d’État et douze auditeurs. Au moment de la Commune, les membres du Conseil d’État se réfugient au château de Versailles. Le palais d'Orsay, siège du Conseil depuis 1840, est livré aux flammes, avec son importante bibliothèque. dont on a longtemps cru que la perte était irrémédiable..

La commission temporaire fonctionne jusqu'en , date d'entrée en vigueur de la loi du sur l'organisation du Conseil d'État. La République naissante, par cette loi, rend au Conseil la justice déléguéeYves Robineau, Didier Truchet, Le Conseil d'État, PUF, Paris, 2002, coll. « Que sais-je ? » , .. Elle institue aussi la fonction de vice-président du Conseil d'État. Après l’incendie du Palais d'Orsay, le Conseil s'installe au Palais-Royal, dans ses locaux actuels, en 1875. Cette même année 1875, par l'arrêt Prince Napoléon. (Conseil d'État, ), le Conseil abandonne sa doctrine selon laquelle il doit s'abstenir de juger des décisions du gouvernement prises pour des motifs d'intérêts politiques.

L'épuration de 1879