La separazione delle carriere, nell'ordinamento della giustizia in Italia, è un principio giuridico in base al quale all'interno della magistratura italiana, le funzioni giudicanti e inquirenti nel processo penale italiano debbano essere separate e svolte da due tipologie diverse di magistrati, con carriere diverse.
Il concetto rappresenta un tema ricorrente nel dibattito politico e giuridico, inserendosi nel più ampio dibattito istituzionale quanto all'efficienza ed all'imparzialità degli apparati statali.
Storia Il XIX secolo e l'origine concettuale Le origini dell'ordinamento del pubblico ministero italiano si hanno nel XIX secolo, e sono da rintracciarsi nell'influenza del codice napoleonico. Con esso la parte dell'accusa venne trasformata in un organo statale imparziale il cui scopo era applicare la legge. La successiva diffusione del modello napoleonico nell'Europa continentale diede vita a una fondamentale frattura rispetto ai modello di stampo anglosassone.
Lo Statuto albertino del 1848 affermava quale unico elemento di garanzia dell'indipendenza dei giudici (ma non dei pubblici ministeri) era l'inamovibilità degli stessi; nel corso degli anni la disposizione statutaria venne variamente intesa: attuata a livello legislativo nel Regno di Sardegna a partire dal 1851, in alcuni periodi venne tuttavia limitata al solo grado (e non alla sede). Pubblici ministeri e giudici erano comunque ancora tutti di nomina regia (e quindi governativa).
Il nuovo assetto nel Regno d'Italia e l'ordinamento del 1865 Dopo la proclamazione del Regno d'Italia l'ordinamento dello Stato sabaudo venne esteso dopo l'unificazione al resto dei territori del nuovo Regno nel 1861. Le sanzioni disciplinari contro i giudici potevano essere richieste dal Ministro della Giustizia tramite il pubblico ministero (per la rimozione dall'impiego era prevista la pronuncia delle sezioni unite della Cassazione).
Il pubblico ministero dal canto suo era totalmente dipendente dal governo: nell'ordinamento di cui al Regio decreto 6 dicembre 1865, n. 2626 il pubblico ministero all'art. 129 era definito il "rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria". Le carriere di pubblico ministero e di giudice erano considerate "parallele e distinte", ma con la possibilità, in teoria "eccezionale", ma nella prassi ampiamente diffusa, di passare dall'una all'altra funzione. Alcuni poteri (sia in materia amministrativa che disciplinare) vennero negli anni delegati ai capi delle Corti d'appello (presidenti e procuratori) e a diverse commissioni (ancora solo consultive). Nel 1880 venne costituita la Commissione centrale, inizialmente composta da quattro consiglieri di Cassazione e un pubblico ministero eletti dai magistrati della Corte di Cassazione e poi via via ampliata, sia nel numero di componenti (che nel 1907 arrivarono a sedici giudici e due pubblici ministeri) sia nei compiti. Con l'emanazione del codice Zanardelli del 1889, le carriere di giudici e pubblici ministeri vennero unificate, ma venne mantenuto il vincolo dell'eccezionalità del passaggio tra l'una e l'altra. Inoltre vennero affidati alla Commissione anche i giudizi sulla carriera dei pubblici ministeri (prima in capo al solo Ministero).
Tra 1907 e 1908 l'ordinamento giudiziario venne profondamente riformato dalle riforme di Vittorio Emanuele Orlando, all'epoca ministro della Giustizia. La prima istituì il Consiglio Superiore della Magistratura e i Consigli giudiziari a livello locale. Al nuovo organo (composto per metà da magistrati di Cassazione - sei giudici e tre pubblici ministeri - e per metà da membri nominati dal ministero) vennero affidate le decisioni in merito alla carriera dei magistrati (ma venne comunque lasciato al Consiglio dei Ministri il potere di sconfessare le decisioni del CSM sulla carriera dei magistrati). Il passaggio di funzioni tra giudici e pubblici ministeri venne facilitato, venne definitivamente eliminato il vincolo dell'eccezionalità del passaggio e vennero uniformate nelle graduatorie le rispettive carriere. La seconda legge invece prevedeva l'inamovibilità del giudice anche nella sede e l'istituzione di tribunali disciplinari speciali, al cui vertice vi era la Suprema corte disciplinare, composta da sei dei magistrati membri del CSM e sei senatori nominati dal ministro. Nel 1913 seguì alle riforme orlandiane anche un nuovo codice di procedura penale più liberale introdotto da Camillo Finocchiaro Aprile. Col nuovo codice si tentò di introdurre misure tese a una maggiore separazione tra giudice e pubblico ministero nel processo, anche se vi furono critiche da parte di Giacomo Matteotti, secondo il quale il nuovo codice non vi riusciva che in apparenza, auspicando invece una più chiara separazione di funzioni.
Il ventennio fascista, la riforma Oviglio del 1923 e il nuovo ordinamento del 1941
Durante il ventennio fascista, la riforma Oviglio del 1923 (Regio Decreto 30 dicembre 1923, n. 2786) rese tutti i membri del CSM di nomina governativa, ne ridusse il numero e ne diminuì drasticamente le competenze (ad esempio il passaggio dei magistrati in Cassazione venne regolato da concorso), mentre fu di nuovo possibile per il ministero il trasferimento di sede dei giudici (oltre che dei pubblici ministeri, tornati a non avere alcuna garanzia). A più riprese vennero poi aumentati i motivi di allontanamento dalla magistratura, grazie ai quali vennero effettuate diverse epurazioni dei magistrati sgraditi. Sull'unità dei ruoli requirenti (i pubblici ministeri) e giudicanti (i giudici) non vi furono particolari innovazioni: se il ministro Alfredo Rocco nella sua relazione introduttiva alla Camera dei Deputati nel 1925 argomentò a favore della separazione delle carriere in tre tra giudici, pubblici ministeri e pretori, nel 1930 si arrivò tuttavia solo alla separazione delle carriere tra questi ultimi e i giudici.
Nel 1941 questa struttura dell'ordinamento giudiziario venne però sostanzialmente abolita con la nuova riforma promossa dal Ministro di Grazia e Giustizia Dino Grandi con un nuovo ordinamento giudiziario (Regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12), che riunificò la magistratura e mantenne l'unità delle carriere di giudice e pubblico ministero, con l'argomentazione che un'eventuale divisione avrebbe creato "compartimenti stagni nell’organismo della magistratura, in contrasto con la sostanziale unicità della funzione". Con la riforma Grandi inoltre i giudizi disciplinari sui magistrati passarono interamente al Ministero, con il CSM chiamato a dare un semplice parere, mentre venne ulteriormente indebolito il principio dell'inamovibilità dei magistrati.
La nascita della Repubblica e il dibattito politico Nel secondo dopoguerra, con la nascita della Repubblica Italiana si sviluppò un vivace dibattito in seno all'assemblea costituente; nel maggio 1946 il ministro della Giustizia Palmiro Togliatti emise un decreto denominato Guarentigie della Magistratura. Con esso, tra le altre cose, si stabilì che il pubblico ministero non era più sotto la "direzione" del Ministero della Giustizia, come previsto dall'ordinamento Grandi, bensì "sotto la vigilanza" del ministro. In Costituente vi furono alcuni pareri che sostennero che il pubblico ministero dovesse continuare ad essere posto sotto l'esecutivo, in continuità con gli ordinamenti precedenti: questa tesi venne condivisa da alcuni giuristi di estrazione cattolica come il futuro presidente della Repubblica Giovanni Leone e il deputato e giurista Giuseppe Bettiol, che sostenne che appartenesse ai "regimi totalitari il concetto di voler considerare il pubblico ministero come un organo della giustizia, mentre in tutti i regimi liberali esso è considerato come un organo del potere esecutivo". Dall'altra parte invece i comunisti sostenevano il principio dell'elettività dei magistrati. Alla fine prevalse l'orientamento mediatore di Piero Calamandrei, che sostenne la necessità di limitare il potere esecutivo e del ministro della Giustizia. Venne quindi tolta in blocco la magistratura al controllo del potere politico, estendendo quindi anche ai pubblici ministeri le garanzie di indipendenza previste per i giudici (prima tra tutte l'autogoverno tramite il Consiglio Superiore della Magistratura). Ne derivò una soluzione anomala nel panorama internazionale, definita da Augusto Barbera una "felice anomalia", di un pubblico ministero magistrato indipendente. La soluzione inoltre ben si adattava alle leggi ordinarie ancora in vigore: da un lato al modello processuale inquisitorio ereditato dal Codice Rocco (che prevedeva che i pubblici ministeri esercitassero anche funzioni giudicanti e viceversa i giudici avessero anche funzioni inquirenti), e dall'altro all'ordinamento con carriere unite confermato nella riforma Grandi.
Anche dopo l'entrata in vigore della Costituzione vennero quindi mantenuti concorsi comuni e ampie possibilità di passaggio di funzioni: quest'ultimo punto in particolare era disciplinato dall'articolo 190 del Codice di procedura penale, che prevedeva che il passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti fosse accordato dal Ministro solo per ragioni di salute o, in via eccezionale, "per gravi e giustificati motivi". Il passaggio inverso da giudice a pubblico ministero era invece accordato dal Ministero a chi avesse "speciali attitudini" a quella funzione.
Il "Piano di Rinascita Democratica" e la concezione ideologica
L'idea di riconsiderare il principio dell'unità delle carriere venne riesumata nel 1981 con il Piano di rinascita democratica della loggia massonica Propaganda 2 (P2). In essotra gli altri interventi sulle Istituzionisi prevedeva la separazione delle carriere requirente e giudicante, che doveva avere il fine di porre i pubblici ministeri sotto il controllo del governo.
La riforma Vassalli del 1988
Nel dibattito politico il tema della separazione delle carriere si è invece affacciato a seguito della Riforma Vassalli del 1988, con cui si introdussero nel processo elementi del modello processuale accusatorio tipico dei paesi anglosassoni. Contrariamente a quanto auspicato dallo stesso Vassalli, la riforma però non intervenne anche sull'ordinamento giudiziario separando le carriere di giudici e pubblici ministeri; al contrario, il passaggio di funzioni venne reso più agevole poiché l'articolo 190 venne infatti modificato prevedendo che il passaggio fosse possibile su semplice domanda del magistrato, previa "sussistenza di attitudine alla nuova funzione".
Gli anni 1990 e la commissione parlamentare per le riforme costituzionali A partire dagli anni Novanta sono state fatte ripetute proposte tendenti a una separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, in particolare dalle forze politiche della coalizione di centro-destra nata col primo governo Berlusconi (1994), sostenendone la necessità per garantire l'equilibrio tra le parti processuali nonché la terzietà del giudice.
Nel 1997, la Commissione parlamentare per le riforme costituzionali presieduta da Massimo D'Alema predispose un testo di riforma che, al Titolo IV della Costituzione, prevedeva la possibilità di cambiare funzioni per i magistrati solo a seguito di un nuovo concorso (ma con un concorso iniziale di accesso comune e l'obbligo anche per i futuri pubblici ministeri di esercitare per tre anni funzioni giudicanti) e la divisione del CSM in due sezioni per i magistrati giudicanti e requirenti (ma con alcune funzioni lasciate alle sezioni unite). La Commissione non completò il suo mandato a causa del ritiro del consenso politico da parte di Silvio Berlusconi.
La sentenza della Corte costituzionale e il primo referendum del 2000 Con sentenza n. 37 del 3-7 febbraio 2000, in merito all'ammissibilità del referendum abrogativo dell’art. 190 comma 2 dell’Ordinamento giudiziario, la Corte costituzionale ha assunto una posizione di neutralità sul tema delle separazione delle carriere, asserendo: